Ga naar boven
Home / Inleiding / Wijzigingen regelgeving BBV

Wijzigingen regelgeving BBV

Wijzigingen in Besluit begroting en verantwoording (BBV) verwerkt in Programmabegroting 2017-2020.

Samenvatting
Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) bevat regelgeving voor de begroting en verantwoording van provincies en gemeenten.

Op 17 maart jl. is met een publicatie in het staatsblad de BBV regelgeving geldende vanaf het begrotingsjaar 2017 voor gemeenten gewijzigd. Voor gemeenschappelijke regelingen gelden de wijzigingen vanaf het begrotingsjaar 2018.

Meer over de achtergronden van deze wijziging is te lezen in http://www.commissiebbv.nl/thema/vernieuwing-bbv/.

De belangrijkste aanleiding van de wijziging was de wens om de kaderstellende en controlerende rol van de raad te versterken door de informatiewaarde van de begroting en rekening te verhogen door de transparantie en de vergelijkbaarheid te verbeteren.

De wijzigingen door deze nieuwe regelgeving zijn verwerkt in deze begroting. De wijzigingen met financiële gevolgen zijn bij de betreffende begrotingsonderdelen toegelicht. De voornaamste wijzigingen betreffen de verwerking en presentatie van de overheadkosten en de wijze waarop rentedoorbelasting plaatsvindt.

Aanleiding
Aanleiding voor de wijziging van het BBV was de wens om de kaderstellende en controlerende rol van de raad te versterken. Deze wens is ontstaan uit de volgende ontwikkelingen:

  • de wens tot betere financiële vergelijkbaarheid met andere gemeenten;
  • het toenemende belang van vergelijkbaarheid door de drie decentralisaties binnen het sociale domein;
  • de behoefte om tijdig te kunnen sturen in economisch slechte tijden;
  • de wens om meer inzicht in elkaars financiële positie, gegeven door de onderlinge solidariteit als een gemeente in de problemen komt;
  • de toenemende nationale en internationale belangstelling voor de verslaglegging in de publieke sector;
  • de vragen die in de praktijk leven over de manier waarop rechtmatigheidstoezicht wordt vormgegeven.

Wijzigingen
De wijzigingen hebben als rode draad het versterken van de horizontale sturing door de raad. De wijzigingen betreffen op hoofdlijnen:

  1. Uniforme indeling in taakvelden
  2. Uniforme basisset beleidsindicatoren
  3. Uniforme basisset financiële kengetallen
  4. Verbeterde informatie over verbonden partijen
  5. Vernieuwing van de accountantscontrole (aangekondigd, volgt later)
  6. Inzicht in overheadkosten en eenvoudigere toerekening kosten en rentelasten
  7. Enkele aanpassingen van het stelsel van baten en lasten
    • activeren investeringen met maatschappelijk nut
    • beter inzicht in EMU-saldo
    • vennootschapsbelasting en grondexploitatie

De wijzigingen zijn grotendeels technisch van aard. We hebben de wijzigingen zo eenvoudig en pragmatisch mogelijk doorgevoerd.  Hieronder volgt een korte toelichting per wijziging.

Ad 1. Uniforme indeling in taakvelden
Om tot betrouwbare informatie voor interne sturing en externe vergelijkbaarheid te komen, wordt een uniforme indeling in taakvelden voorgeschreven, waaraan de bijbehorende baten en lasten worden toegerekend.

Het college stelt geen wijziging in de programma-indeling van de begroting voor op basis van deze taakvelden. De taakveldindeling vervangt de functionele indeling die nu voor rapportagedoeleinden aan o.a. het CBS (Iv3) wordt gebruikt. Ook de categoriale indeling wordt op onderdelen aangepast, maar hierover hoeft in de begroting niet gerapporteerd te worden.

In paragraaf 4.3 is per programma aangegeven welke taakvelden daarbij horen.

Ad 2. Uniforme basisset beleidsindicatoren
Om beter te kunnen sturen op effecten van beleid en om onderling te kunnen vergelijken, wordt een uniforme indicatorenlijst van 39 beleidsindicatoren voorgeschreven. Deze indicatoren hebben in de bestaande programma’s een plaats gekregen. Naast opname van de voorgeschreven basisindicatoren staat het gemeenten vrij om eigen indicatoren te (blijven) gebruiken. Via 'waarstaatjegemeente.nl' is het mogelijk voor deze basisindicatoren een vergelijking te maken met andere gemeenten.

Ad 3. Uniforme basisset financiële kengetallen
Vanaf de begroting 2016 bevat de paragraaf weerstandvermogen en risicobeheersing vijf financiële kengetallen, op basis waarvan inzicht kan worden verkregen over de financiële positie van de gemeente. Door de BBV wijziging is het verplicht om in de begroting 2017 een geprognosticeerde balans (= meerjarenbalans) op te nemen. Omdat de begroting daardoor ook voldoende informatie bevat om in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing de ontwikkeling van de kengetallen voor de drie jaren volgend op de begroting te berekenen, wordt voorgeschreven om ook de kengetallen in meerjarig perspectief te laten zien. Hierdoor krijgt de raad nog meer inzicht in de financiële positie van de gemeente.

Ad 4. Verbeterde informatie over verbonden partijen
Doordat het aantal verbonden partijen aanzienlijk is, is er in het proces van begroting en verantwoording meer behoefte aan inzicht ontstaan over de wijze waarop de verbonden partijen bijdragen aan het beleid. In de programma’s zelf moet worden aangegeven op welke wijze de verbonden partijen bijdragen aan het behalen van de maatschappelijke effecten van de gemeente. De paragraaf verbonden partijen verlangt voortaan uitsluitend de algemene visie op en de beleidsvoornemens omtrent het inschakelen van de verbonden partijen. Ook is voorgeschreven de verbonden partijen te groeperen in gemeenschappelijke regelingen, vennootschappen en corporaties, stichtingen en verenigingen en tot slot overige verbonden partijen.

Ad 5. Vernieuwing van de accountantscontrole
Het voornemen is dat de Colleges van B&W en Gedeputeerde Staten in het vervolg zelf een (in control) verklaring voor de rechtmatigheid afgeven. De juistheid van deze verklaring maakt weer onderdeel uit van de controle door de externe accountant.

Dat doen we in Leiden al jaren, dus dat betekent voor onze gemeente geen verandering.

Ad 6. Inzicht in overheadkosten en eenvoudigere toerekening kosten en rentelasten

Overhead
Dit is de meest zichtbare wijziging. Voorgeschreven wordt de baten en lasten van de overhead in een apart overzicht in het programmaplan op te nemen. In de programma's zelf worden voortaan alleen de baten en lasten opgenomen die direct betrekking hebben op het primaire proces, dus zonder toegerekende overhead. Het doel is om de raad op eenvoudige wijze inzicht te geven in de totale kosten van de overhead voor de gehele organisatie.

De definitie van overhead luidt “alle kosten die samenhangen met de sturing en ondersteuning van medewerkers in het primaire proces”.

Door opname van de overhead in een apart overzicht in het programmaplan vervalt de toerekening van overheadkosten aan programma's.

Kosten voor overhead mogen alleen nog aan investeringen worden toegerekend, indien het niet toerekenen aan investeringen zou leiden tot een tekort in de begroting. Hiervan zal vooral sprake zijn bij grote infrastructurele projecten en grondexploitaties. Deze lasten worden eerst opgenomen in het overzicht overhead en er wordt vervolgens zichtbaar gemaakt welk bedrag is toegerekend. Daardoor komen deze kosten per saldo niet tot uiting op het overzicht overhead.

Overheadkosten blijven van belang voor het bepalen van tarieven voor bijvoorbeeld lokale heffingen en leges. De berekening van de tarieven en de toelichting over de mate waarin ze kostendekkend zijn wordt voortaan opgenomen in de paragraaf lokale heffingen.

Ook voor de berekening van de Btw en Vpb blijven de overheadkosten in de integrale kostprijsberekening meetellen.

Bij de berekening van de tarieven moet de methodiek voor de toerekening van overhead worden opgenomen in de financiële verordening.

Rente
Rente die verband houdt met een taakveld betreft de (omslag)rente die moet worden toegerekend aan investeringen binnen dat taakveld. Denk bijvoorbeeld aan rente over investeringen in onderwijshuisvesting of over investeringen in sportaccommodaties. Rente en afschrijvingskosten op het terrein van overhead vallen dus onder de overhead. Om ervoor te zorgen dat in de begroting en verantwoording de totale rentelasten en de daaraan gekoppelde financieringsbehoefte inzichtelijk zijn, wordt voorgeschreven dat de paragraaf financiering voortaan ook in ieder geval inzicht geeft in de rentelasten, het renteresultaat, de financieringsbehoefte en de wijze waarop rente aan investeringen, grondexploitaties, en taakvelden wordt toegerekend.

In de notitie rente van de commissie BBV wordt aanbevolen geen rente meer te berekenen over het eigen vermogen, waardoor er geen zogenaamde bespaarde rente meer is die als dekkingsmiddel in de begroting kan worden opgenomen. Als een gemeente deze gevolgen niet wil of kan dragen, dan mag nog steeds rente over het eigen vermogen worden berekend.

Het college stelt voor de voorkeursmethode van de commissie BBV te volgen.

De omslagrente (het intern gehanteerde rentepercentage) komt voor 2017 en verder op 1% (was voorheen 3,5%) en moet elk jaar opnieuw bepaald worden aan de hand van het werkelijk door Leiden betaalde rentepercentage. Dit alles leidt er toe dat er veel minder kapitaallasten worden begroot dan in eerdere jaren. Dit wordt toegelicht in elk programma.

Door de verandering van het omslagpercentage is een zeer complexe berekening uitgevoerd, die vooralsnog een budgettair neutrale wijziging van de begroting tot gevolg heeft.

Het college stelt ook voor om in de komende jaren in beginsel geen rente toe te rekenen aan reserves. Hiervoor zullen in de nieuwe financiële verordening nieuwe regels worden opgenomen.

Ad. 7. Enkele aanpassingen van het stelsel van baten en lasten

  • Activeren van investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut

Het onderscheid tussen investeringen met maatschappelijk nut en investeringen met economisch nut wordt gehandhaafd. De voorkeur om investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut in een keer af te schrijven wordt verlaten. Het gewijzigde inzicht is dat kosten van investeringen ten laste van burgers en bedrijven moeten komen gedurende de periode dat zij er profijt van hebben en dat de vergelijkbaarheid tussen gemeenten door een éénduidige manier van werken toeneemt.

Voor investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut die vóór 2017 zijn gedaan, hoeft geen correctie te worden doorgevoerd. Dit heeft tot gevolg dat vergelijking van gemeenten op dit punt minder goed mogelijk is. Daarom moeten gemeenten in het verloopoverzicht in de toelichting op de balans aangeven welk bedrag volgens de nieuwe systematiek is verantwoord en welk deel volgens een andere systematiek.

De verplichting tot activeren geldt alleen voor de investeringen die in of na 2017 worden gedaan. Dit heeft tot gevolg dat de begroting 2017 en het meerjareninvesteringsplan 2017 op dit punt als volgt zijn aangepast.

Alle toekomstige investeringen met maatschappelijk nut uit het meerjareninvesteringsplan 2017 die voorheen in een keer werden afgeschreven (ten laste van reserves) zijn in de begroting 2017 omgezet in te activeren investeringen waarbij de kapitaallasten worden gedekt door een onttrekking aan de reserve afschrijvingen investeringen.

Voor alle onder handen zijnde investeringen die in een keer werden afgeschreven wordt de begroting 2017 in december gewijzigd: ook deze investeringen worden geactiveerd waarbij de kapitaallasten worden gedekt door een onttrekking aan de reserve afschrijvingen investeringen.

  • Inzicht in EMU-saldo

Omdat het consequenties kan hebben als landelijk de macronorm voor het EMU-saldo wordt overschreden, is het voor gemeenten van belang om te weten of hun referentiewaarden een meerjarige overschrijding aangeven.

Daarom moet voortaan bij de uiteenzetting van de financiële positie een geprognosticeerde balans worden opgenomen en de berekening van het EMU-saldo. De geprognosticeerde balans moet ook in de meerjarenraming worden opgenomen, met als doel de raad meer inzicht te verstrekken in de ontwikkeling van onder meer de investeringen, het aanwenden van reserves en voorzieningen, en in de financieringsbehoefte. Deze is opgenomen in de paragraaf Financiering.

  • Vennootschapsbelasting en grondexploitaties

Vennootschapsbelasting
Met ingang van 2016 rust er een vennootschapsbelastingplicht op winstgevende ondernemingsactiviteiten van gemeenten met als doel een gelijk speelveld te creëren tussen overheidsondernemingen en private ondernemingen. Deze activiteiten zijn in 2015 en 2016 geïnventariseerd. Deze vennootschapsbelastingheffing is nieuw in begroting en jaarrekening. De verschuldigde vennootschapsbelasting wordt extracomptabel berekend over (winstgevende) ondernemersactiviteiten. Voor de gemeente Leiden is naar aanleiding van de geïnventariseerde resultaten en het daarover gevoerde gesprek met de Belastingdienst vooralsnog geen begrote post voor vennootschapsbelasting opgenomen, omdat naar verwachting geen afdracht zal hoeven plaatsvinden. De realisatiecijfers en de feitelijke omstandigheden van 2017 zullen echter leidend zijn voor de werkelijke bepaling van de hoogte van de verschuldigde vennootschapsbelasting in 2017.

Grondexploitaties
De categorie Niet in exploitatie genomen gronden (NIEGG) is vervallen. Voor deze categorie gold dat er kosten aan deze gronden konden worden toegerekend, met als risico dat de doelstellingen met deze gronden niet konden worden waargemaakt met grote afboekingen tot gevolg. NIEGG-gronden (onder grond- en hulpstoffen) worden voortaan opgenomen als materiële vaste activa (gronden en terreinen). Er kan pas weer rente en kosten aan deze gronden worden toegerekend als er sprake is van een bouwgrond in exploitatie / grondexploitatie (BIE).

De verslagleggingsregels voor BIE worden aangescherpt: de waardering wordt bepaald door de prognoses van het eindresultaat van een grondexploitatie. Het verloop van deze activa moet voortaan in de toelichting op de balans expliciet worden toegelicht.

De toegestane toe te rekenen rente aan een BIE moet worden gebaseerd op de daadwerkelijk te betalen rente over het vreemd vermogen. Het is niet toegestaan om rente over het eigen vermogen toe te rekenen aan een BIE.