3.2.2 Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Deze paragraaf biedt op basis van een risicosimulatie en een overzicht van financiële kengetallen inzicht in de financiële positie van de gemeente Leiden. Uit de risicosimulatie blijkt dat het weerstandsvermogen van de gemeente in de programmabegroting 2027 op korte termijn uitstekend is. Zie ook de hoofdlijnen financiële positie voor het meerjarig verloop van de concernreserve en de onzekerheden die voor de langere termijn van invloed zijn op de gemeentebegroting.

De financiële kengetallen laten net als bij de vorige programmabegroting zien dat de schuldpositie in de toekomst sterk oploopt als gevolg van de investeringen die de gemeente doet en de inzet van bestemmingsreserves. Deze groei is in de eerste jaren lager dan op basis van eerdere begrotingen werd verwacht.

1. Risico’s

Een risico is een mogelijke gebeurtenis met een negatief gevolg voor de organisatie. Met behulp van een risicomanagementinformatiesysteem prioriteert, analyseert en beoordeelt de gemeentelijke organisatie risico's op systematische wijze. Door een goed systeem van risicomanagement kunnen bestuurders en managers vervolgens voor risico’s, die het behalen van de doelstellingen van de organisatie bedreigen, passende beheersmaatregelen nemen. Op basis van de inventarisatie is een risicoprofiel voor 2027 opgesteld. Het onderstaande overzicht toont de tien grootste risico's voor het jaar 2027 met de hoogste bijdrage aan de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit aangevuld met de getroffen beheersmaatregel. Onderaan de tabel is het totaalbedrag voor de overige risico’s opgenomen.

Tabel 1: Belangrijkste financiële risico's

Hoe is het risicoprofiel veranderd ten opzichte van de vorige inventarisatie?

Ten opzichte van de meest recente risico-inventarisatie (Jaarstukken 2025) is de totale impact van de financiële risico's afgenomen van € 67,0 miljoen naar € 66,1 miljoen. De wijzigingen binnen de top 10 zijn als volgt te duiden:

• De economische onzekerheid blijft onverminderd groot. De risico's op tegenvallers loon- en prijsontwikkeling, renteontwikkeling en energieprijzen houden we daarom gelijk aan de inventarisatie bij de Jaarstukken 2025.
• In de aanloop naar deze Programmabegroting 2027 is een strategische risicoanalyse informatieveiligheid (IV) uitgevoerd. Op basis hiervan zijn opnieuw de IV-risico's bepaald. Hierbij is het risico op een cyberaanval gesplitst in een aanval via systemen die in gebruik zijn door gemeente Leiden en een aanval via voor de gemeente Leiden kritieke leveranciers. De impact van het top-10 risico is hierdoor met € 500.000 verlaagd en nieuwe risico's zijn aan het risicoprofiel 2027 toegevoegd.
• Het risico op de maatstaven voor de verdeling van het Gemeentefonds is gelijk aan de inventarisatie bij de Jaarstukken 2025. Een lager inwoneraantal door verdunning van de bestaande woningen of een lagere woningbouwproductie dan geraamd werkt door in de inkomsten van de gemeente. Het risico door de 10% korting op de specifieke uitkeringen (afkomstig uit coalitieakkoord kabinet Schoof) is uit de risicoinventarisatie worden gehaald omdat het effect hiervan voor de gemeente op basis van recente circulaires van het Gemeentefonds als minimaal wordt ingeschat.
• Met een relatief grote investeringsagenda is Leiden ook relatief gevoelig voor projectrisico's. Voor deze programmabegroting zijn alle risicodossiers van lopende projecten weer geacualiseerd. Dit leidt tot het bijstellen van (deelprojecten van) Leidse Ring Noord en duurzame reconstructie LBSP binnen de top 10-risico's. Het kanspercentage van het risico van de gebiedsontwikkeling Energiepark is verlaagd en met het oog op beheersing opgesplitst in aparte risico's voor de onderdelen maatschappelijke opvang, vastgoed en de gebiedsontwikkeling. Hierdoor is dit risico niet meer zichtbaar in het overzicht. Ook risico Haarlemmerweg schuift uit de top-10 door een lagere risico-inschatting.
• Nieuw in de top-10 is de Sleutelpas. De businesscase rond deze pas is erop gebaseerd dat de kooppassen de kosten van de minimapassen deels dekken. De verkoop in 2026 is echter ager dan de ramingen. Het is een risico dat deze inkomsten ook in 2027 ontoereikend zijn om de kosten te dekken.

Wat maakt wel en geen deel uit deze risico-inventarisatie?

Het risicoprofiel bij de Programmabegroting 2027 richt zich op de risicogebeurtenissen die in begrotingsjaar 2027 kunnen optreden. Bij komende begrotingen komen steeds weer nieuwe begrotingsjaren in beeld met nieuwe risico's maar vallen ook risico's af omdat ze niet meer actueel zijn. Hierdoor kan het risicoprofiel weer toe- of afnemen en dus ook de omvang van het benodigd weerstandsvermogen.

De volgende materiële risico's maken nu géén onderdeel uit van deze inventarisatie, maar kunnen in de toekomst wel gaan spelen:

• Gemeente Leiden heeft een relatief omvangrijke investeringsagenda met meerdere grote projecten die tot en met 2029 in de planning staan (zie ook hoofdstuk 4.2.2. Investeringen). In de risicoinventarisatie voor 2027 zijn alleen investeringen meegenomen die in 2027 in uitvoering zijn of - naar verwachting - in 2027 in uitvoering gaan. Bij het beschikbaar stellen van het uitvoeringskrediet maakt de raad steeds de definitieve risicoafweging.
• Het risico van onvoldoende netcapaciteit (netcongestie) staat niet als los risico in de risicoinvetarisatie. Waar dit knelpunt in 2027 speelt, is dit immers meegenomen bij de beoordeling van het risicoprofiel per gemeentelijk project. Voor de komende jaren zal netcongestie echter een belangrijke factor blijven bij de haalbaarheid van de gemeentelijke ambities.
• Binnen de Leidse begroting kennen we diverse 'gesloten systemen'. Risico's binnen deze systemen drukken niet rechtstreeks op het gemeentebrede risicoprofiel, maar moeten in eerste instantie worden opgevangen uit de hiervoor gevormde reserves. Pas als deze reserves ontoereikend zijn, komen tegenvallers ten laste van het gemeentebrede weerstandsvermogen. De belangrijkste gesloten systemen zijn:
  • Tegenvallers binnen het gesloten systeem rond het sociaal domein worden verrekend met de reserve sociaal domein. Hiervoor wordt in de reserve een risicobuffer van ten minste € 5 miljoen aangehouden. Zie hiervoor ook paragraaf 3.2.11 Bijzonder programma doorontwikkeling sociaal domein;
  • Tegenvallers binnen de grondexploitaties worden (via risicoreserves) verrekend met de reserve grondexploitaties. Het risicoprofiel van de grondexploitaties wordt jaarlijks toegelicht in het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG). Het risicomanagement van deze projecten en het zorgdragen voor een toereikend weerstandsvermogen voor deze projecten maken deel uit van het MPG. Zie ook paragraaf 3.2.7. Grondbeleid.
  • Tegenvallers in de ontwikkeling en exploitatie van auto- en fietsparkeervoorzieningen worden verrekend met de reserve parkeren binnen de parkeerexploitatie. Zie ook bijlage 5.5 Langjarige ontwikkeling reserve parkeren.
  • Verschillende intern verzelfstandigde organisatieonderdelen zoals De Zijlbedrijven, Erfgoed Leiden en Omstreken en De Lakenhal hebben bedrijfsreserves waaruit tegenvallers in eerste instantie moeten worden opgevangen. Ook voor de centrumregeling rondom de bedrijfsvoering (IDA) wordt een dergelijke reserve aangehouden.

Wat betekent het nieuwe risicoprofiel voor het benodigd weerstandsvermogen?

Als alle risico's zich gelijktijdig in hun volle omvang zouden voordoen zou een nadeel optreden van € 66,1 miljoen. Het reserveren van een dergelijk groot bedrag als buffer voor alle risico's is echter ongewenst omdat het niet waarschijnlijk is dat alle risico's zich in 2027 gelijktijdig, en in hun maximale omvang, voordoen. Daarom is op basis van de ingevoerde risico's een risicosimulatie uitgevoerd. Bij deze simulatie is gerekend met een zekerheidspercentage van 90%. Het resultaat is dat met een benodigde weerstandscapaciteit van € 11,0 miljoen het voor 90% zeker is dat de risico's die in 2027 zouden kunnen optreden kunnen worden afgedekt.

Een voldoende weerstandsvermogen betekent dat een nadelig rekeningresultaat in 2027 waarschijnlijk kan worden opgevangen uit de concernreserve. Vervolgens zal deze concernreserve echter wel weer moeten worden aangevuld voor risico's die in de volgende jaren kunnen optreden. Er zal dus altijd alsnog financieel moeten worden bijgestuurd als risico's daadwerkelijk optreden. Het weerstandsvermogen is dus geen dekking om hogere kosten zonder bijsturing te kunnen opvangen.

De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald door alle risico's waarvoor geen of onvoldoende beheersmaatregelen zijn of kunnen worden getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. Onderstaande tabel bevat een overzicht van de meest relevante zekerheidspercentages en de daarmee corresponderende benodigde weerstandscapaciteit.

Tabel 2: Benodigde weerstandscapaciteit bij verschillende zekerheidspercentages

2 . Beschikbare weerstandscapaciteit

In theorie beschikt een gemeente over incidentele en structurele weerstandscapaciteit. De incidentele weerstandscapaciteit bestaat uit de concernreserve, de bestemmingsreserves, de langlopende voorzieningen, de begrotingspost onvoorzien en aanwezige stille reserves. De structurele weerstandscapaciteit wordt bepaald door de omvang van toekomstige bezuinigingsmogelijkheden en het onbenutte deel van de belastingcapaciteit. Het is een politieke afweging om te bepalen welke delen van de incidentele en structurele componenten men tot de weerstandscapaciteit wil rekenen.

De raad heeft in de Financiële verordening 2023 (RV 23.0072) de concernreserve aangemerkt als weerstandscapaciteit. Hierbij heeft de raad besloten dat wanneer de benodigde weerstandscapaciteit groter is dan de beschikbare weerstandscapaciteit, het college in de paragraaf weerstandsvermogen een voorstel doet over de wijze hoe het hiermee om wil gaan. De begrote stand van de concernreserve per 31 december 2027 is inclusief het resultaat van de Tweede voortgangsrapportage 2025 € 24.838.000

3. Weerstandsvermogen

Om te bepalen of het weerstandsvermogen toereikend is, moet de relatie te worden gelegd tussen de financieel gekwantificeerde risico's en de daarbij horende benodigde weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. De relatie tussen beide componenten wordt in onderstaande figuur weergegeven:

Leiden streeft voor het eerste begrotingsjaar een weerstandsvermogen na dat tenminste voldoende is. Dit vereist een ratio weerstandsvermogen dat gelijk is of hoger is dan 1.

Tabel 3: Weerstandsnorm

Belangrijk bij de interpretatie van dit getal is dat de concernreserve in het meerjarenbeeld wordt ingezet voor het dekken van incidentele lasten of - via stortingen in de reserve afschrijvingen investeringen - voor het dekken van kapitaallasten. Onderaan het hoofdstuk 'hoofdlijnen financiële positie' staat het meerjarig verloop van de concernreserve. Hieruit blijkt dat deze reserve eind 2030 na alle begrote stortingen en onttrekkingen een omvang heeft van € 19,7 miljoen. Dit komt neer op een ratio weestandsvermogen van1,78. Dit ruimt voldoende.

4. Ratio's / kengetallen

De paragraaf weerstandvermogen en risicobeheersing bevat vijf financiële kengetallen. De berekeningswijze van de kengetallen is vastgelegd in een ministeriële regeling. Mede op basis van deze kengetallen dient de paragraaf een analyse te geven van de financiële positie van de gemeente.

Tabel 4: Financiële kengetallen

Op basis van de nieuwe geprognosticeerde balans zijn de financiële kengetallen geactualiseerd. De nu opgenomen kengetallen kunnen als volgt worden geduid:

• De schuldpositie loopt in de komende jaren op. Deze ontwikkeling is al in meerdere begrotingen gerapporteerd. Leiden zal voor het uitgebreide investeringsprogramma dat in deze en vorige collegeperiodes is ingezet moeten lenen. Het kengetal van de netto schuldquote zet de omvang van de netto schuld (dit is de schuld met aftrek van het geld dat de gemeente nog van derden tegoed heeft) af tegen de totale baten.
• De ontwikkeling van het kengetal schuldquote vindt alleen op deze wijze plaats als alle plannen binnen dit meerjarenbeeld volgens planning worden uitgevoerd. In afgelopen begrotingen zagen we steeds dat deze planning te optimistisch was. Terugkijkend lagen in jaarrekeningen de uitgaven binnen de investeringen en de uitputting van de reserves steeds lager dan de begroting. Daarnaast is het meerjarenbeeld ook opgesteld op basis van constante prijzen waarbij het effect van inflatie op baten en lasten niet in de cijfers wordt getoond. De onderstaande figuur geeft de ontwikkeling van de netto schuldquote weer op basis van de cijfers in de begroting (doorgetrokken lijn, op basis van constante prijzen) én met de aanname dat het investeringsniveau de komende jaren gelijk is aan de maximale jaarlijkse realisatie in de afgelopen periode met een afslag voor historisch onderuitputting van reserves en voorzieningen (stippellijn). Hierbij is de aanname gedaan dat de jaarlijkse investeringsbedragen en baten van de gemeente vanaf 2028 door de reguliere loon- en prijsontwikkeling stijgen met een gemiddeld percentage van 2,5%.

• Het kengetal van solvabiliteit wordt in het bedrijfsleven gebruikt om een beeld te geven van de mate waarin het bezit van een bedrijf (uitgedrukt in het balanstotaal) is gefinancierd met schulden. Hiermee weten financiers de mate waarin bij een faillissement de nog openstaande schulden kunnen worden afgelost vanuit de waarde van het bezit. Voor gemeenten speelt dit aspect uiteraard niet. Het kengetal solvabiliteit geeft een beeld van de mate waarin het gemeentelijk bezit met leningen is gefinancierd. Ook dit kengetal daalde in de afgelopen jaren minder sterk dan begroot. De onderstaande figuur geeft de ontwikkeling van de solvabiliteit weer op basis van de cijfers in de begroting (doorgetrokken lijn) en in de situatie als het investeringsniveau en onderuitputting reserves de komende jaren gelijk is aan de realisatie in de afgelopen periode (stippellijn).

• Het kengetal voor de grondexploitatie drukt uit in hoeverre een gemeente in grond heeft geïnvesteerd. Leiden kent geen grote uitleglocaties of grondposities waarop risico wordt gelopen. Voor een uitgebreider beeld van de grondexploitaties verwijzen we naar de Paragraaf Grondbeleid.
• De gemeente Leiden heeft met een sluitende meerjarenbegroting een goede uitgangspositie om structureel bij te sturen als dit nodig is. De kostendekkende riool- en afvalstoffenheffing en relatief hoge ozb voor niet-woningen maken dat de Leidse belastingdruk hoger is dan het landelijk gemiddelde. Dit beperkt de effectieve ruimte om hier bij te sturen. De verhouding tot de woonlasten in de Leidse regio staat opgenomen in paragraaf lokale heffingen.

Hoge schuld leidt tot hogere kwetsbaarheid voor rentestijging, lagere flexibiliteit

De indicatoren zijn een grofmazig instrument om een uitspraak te kunnen doen over de financiële positie van een gemeente. De schuldquote en solvabiliteitsratio laten zien dat het ambitieniveau om te investeren in de stad gepaard gaan met zwaardere financieringslasten. Deze financieringslasten zijn gedekt in de meerjarenbegroting. Wel levert een hoge schuldpositie voor de toekomst risico's op:

• Een hoge schuld betekent dat de gemeente bij (her)financiering risico loopt op een rentestijging. Bij het (her)financieren van € 10 miljoen, betekent 1% hogere rente dan geraamd voor € 100.000 aan extra structurele lasten die bij een volgende kaderbrief moeten worden opgevangen. Zie voor meer toelichting op de beheersing van het renterisico paragraaf 3.2.4. Financiering.
• Kapitaallasten zijn niet beïnvloedbaar: als de investering is afgerond, drukken de kapitaallasten hiervan gedurende de afschrijvingstermijn op de gemeentelijke begroting. De flexibiliteit om bij te sturen neemt dan dus af.