Grondbeleid

Het Bestluit Begroting en Verantwoording verplicht gemeenten om in de begroting en jaarrekening een paragraaf over het grondbeleid op te nemen (artikel 9 lid 2). In artikel 16 van het BBV is bepaald waaruit de paragraaf grondbeleid ten minste dient te bestaan. Kortgezegd geeft de gemeenteraad in deze paragraaf aan wat het te voeren grondbeleid het komende jaar zal zijn om de ruimtelijke doelstellingen/opgaven te realiseren. In de paragraaf Grondbeleid van de eerstvolgende jaarrekening wordt vervolgens gerapporteerd wat er is gerealiseerd en hoe dit zich verhoudt tot de voornemens uit de begroting.

Een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert
Het grondbeleid van de gemeente Leiden is weergegeven in de nota grondbeleid Leiden 2015 – Ruimte voor Kansen – Kansen voor Ruimte. In 2021 is het grondbeleid overeenkomstig de bedoeling van de Omgevingswet geïntegreerd in de Omgevingsvisie, welke in het tweede halfjaar van 2021 door de raad is vastgesteld. De hierin opnieuw verwoorde keuze ten aanzien van het grondbeleid komt in hoofdlijnen overeen met de keuzes uit 2015: Om te zorgen dat er aan de ruimtelijke ambities en doelstellingen van de gemeente gewerkt wordt kiest Leiden voor een situationeel grondbeleid: per locatie en situatie maken we een afweging wat de beste aanpak is. Bepalende factoren in de keuze voor het grondbeleid zijn beschikbare middelen; de (organisatorische) capaciteit; risico’s en meer in het algemeen de vraag of de specifieke ambitie en/of doelstelling ook door de markt opgepakt zal worden. De uiteindelijke keuze voor het grondbeleid verschilt per situatie en locatie en wordt afgewogen voorgelegd aan de raad.

Een visie op het grondbeleid in relatie tot de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting
De begroting 2023 is de eerste begroting van het nieuwe college en het beleidsakkoord 2022 – 2026: ‘Samen leven in Leiden’. Het slim inzetten van het grondbeleidsinstrumentarium kan met name een bijdrage leveren aan de ambities beschreven in paragraaf 3.1 van het beleidsakkoord: Volkshuisvesting en duurzame woningbouw. Deze ambities komen grotendeels terug in de doelstellingen van programma 6: Stedelijke ontwikkeling. De Leidse bouwambitie van 8.800 woningen vanaf 2021 tot 2030 staan grotendeels in huidige bouwplannen. In deze huidige bouwplannen is veelal een keuze gemaakt voor de gemeentelijke rol en de inzet van het grondbeleidsinstrumentarium. Voor het overige deel is het zaak om in te schatten of de markt de benodigde nieuwe bouwplannen snel genoeg gaat oppakken. Indien nodig kan op gebieds-, project- en op plotniveau gekozen worden voor een actieve gemeentelijke rol.

Voor het behalen van de meer algemene doelstellingen, zoals op het gebied van de werking van de woningmarkt, is het nuttig om een verkenning te doen van de manier waarop het grondbeleid verder gedetailleerd kan worden. Deze detaillering van het beleid kan gebruikt worden om in te grijpen op de woningmarkt als dat nodig is.

De ambities vanuit het beleidsakkoord (zoals 35% sociale woningbouw) kunnen financiële consequenties hebben. Om deze reden is het goed om vanuit het situationele grondbeleid na te denken hoe om te gaan met nieuwe onrendabele toppen op gebiedsontwikkelingen.

Vanwege de beperkte beschikbare (financiële) middelen en organisatorische capaciteit moet de gemeente voortdurend afwegen en prioriteren met welke projecten het meest kan worden bijgedragen aan de ambities. Het prioriteren betekent niet dat bepaalde andere projecten nooit gerealiseerd zullen worden, we kunnen het als gemeente echter niet alleen en zullen samen met partijen in de stad moeten investeren en risico’s delen. Voor die projecten waarbij de gemeente zelf minder inzet kan plegen is het van groot belang dat de gemeente samenwerkingen met marktpartijen en institutionele partners aangaat waarbij de gemeente ook zaken durft over te laten aan andere partijen. Op die manier kan constructief worden gewerkt aan een stad waar het (nog) prettig(er) wonen en leven is.

Een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de grondexploitaties (BIE)
Het totaalresultaat van de grondexploitaties (‘Bouwgronden In Exploitatie’, BIE), bedraagt per 1 januari 2022 € 11,4 miljoen negatief. Voor de dekking hiervan zijn voorzieningen getroffen. De cumulatieve boekwaarde voor alle BIE’s bedraagt € 12,3 miljoen.

In de volgende grafieken is zowel realisatie als de prognose van nog te realiseren investeringen en opbrengsten per 1-1-2022 weergegeven. Daaruit blijkt dat met uitzondering van Lammenschansdriehoek, de investeringen grotendeels zijn uitgevoerd. Voor de opbrengsten ziet dit er anders uit aangezien vanaf 2022 naast opbrengsten van Lammenschansdriehoek ook nog een substantieel deel van de opbrengsten van STEO en het Groenoordhallenterrein binnen moet komen.

Medio 2022 is op hoofdlijnen een update van de grondexploitaties gemaakt. Hierover wordt gerapporteerd in de tweede Voortgangsrapportage 2022 die gelijktijdig met deze begroting in de raad zal worden behandeld.

Bij de update is dit jaar veel aandacht besteed aan de prijsstijgingen als gevolg van diverse oorzaken, o.a. vanwege de oorlog in Oekraïne. Deze beschouwing wordt in de laatste paragraaf ‘beleidsuitgangspunten in relatie tot de risico’s van grondzaken’ toegelicht.

Een onderbouwing van de winstneming
Volgens de voorschriften van de BBV worden winsten pas genomen op het moment dat deze zich manifesteren. In de regel dus als er sprake is van een positief grondexploitatieresultaat bij afsluiten van deze exploitatie. Onder strikte voorwaarden kan en dient tussentijds winst worden genomen. Als eenduidige systematiek is daartoe de Percentage of Completion (POC) methode voorgeschreven (BBV).

Beleidsuitgangspunten in relatie tot de risico’s van grondzaken
Binnen het MPG (Meerjaren Perspectief Grondexploitaties) worden de financiële effecten van de risico’s in de projecten (benodigde weerstandscapaciteit) geconfronteerd met de beschikbare risicobuffers (aanwezige weerstandscapaciteit). Het gemeentelijke weerstandsvermogen is gedefinieerd als de verhouding tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en de benodigde weerstandscapaciteit. Daarbij streeft de gemeente Leiden naar een weerstandsvermogen dat ten minste voldoende is, dat wil zeggen een weerstandsvermogen van minimaal 1,0. De beschikbare weerstandscapaciteit voor de grondexploitaties bevindt zich in de reserve ‘Risico’s projecten in uitvoering’. Deze reserve wordt gevoed vanuit de reserve Grondexploitaties, de centrale reserve bij grondzaken. Als de benodigde risicoreserve naar beneden wordt bijgesteld, vloeien de middelen ook weer terug naar de reserve Grondexploitaties. De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald door voor de projecten in uitvoering (BIE, Bouwgronden In Exploitatie), risico’s te inventariseren en te kwantificeren. Daarbij wordt onderscheid gemaakt naar algemene risico’s en project specifieke risico’s. De risico-buffer in de reserve Risico’s projecten in uitvoering is per 1-1-2022 € 0,2 miljoen. Dit is relatief laag ten opzichte van het geïnvesteerd vermogen en houdt verband met het feit dat een aantal projecten een beperkte resterende opgave en looptijd hebben. Dit beeld heeft ook te maken met het speciale regime voor de grondexploitatie Lammenschansdriehoek, zoals nader wordt toegelicht in het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties 2022.

Als gezegd is bij de halfjaarlijkse update van de grondexploitaties dit jaar veel aandacht besteed aan de prijsstijgingen als gevolg van diverse oorzaken, o.a. vanwege de oorlog in Oekraïne. Gelet op de actuele inflatiecijfers bestaat het risico dat de werkelijke kosten (bij opdrachtverstrekking) flink hoger uitvallen dan de raming per 1-1-2022. Dit risico op prijsstijgingen wordt onder de algemene risico’s geschaard omdat het buiten de invloedssfeer van projecten ligt. Om in financiële zin voorbereid te zijn op dit risico is een scenario doorgerekend waarin als gevolg van de inflatie alle kosten binnen de grondexploitatiebegrotingen met 12% opgehoogd dienen te worden in plaats van de 4% waarmee in het MPG 2022 rekening werd gehouden. De bijgestelde resultaten van deze actualisatie op hoofdlijnen zullen echter niet tussentijds, middels een begrotingswijziging worden geformaliseerd. Hiervoor is het nodig dat de gemeenteraad alle geactualiseerde versies van de grondexploitaties afzonderlijk vaststelt. Dit gebeurt één keer per jaar samen met de jaarstukken.