Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Deze paragraaf biedt op basis van een risicosimulatie en een overzicht van financiële kengetallen inzicht in de financiële positie van de gemeente Leiden. Uit de risicosimulatie blijkt dat het weerstandsvermogen van de gemeente voor 2020 'voldoende' is.
De financiële kengetallen laten net als bij de Programmabegroting 2020 zien dat de schuldpositie sterk zal oplopen als gevolg van de investeringen die de gemeente doet en de inzet van bestemmingsreserves. Dit zorgt niet voor acute problemen, maar levert in de toekomst een kwetsbaarheid voor rentestijgingen op. Door leningen voor een lange periode vast te leggen en op voorhand al een rentestijging in te begroten wordt dit risico enigszins beperkt.

1. Risico’s
Een risico is een mogelijke gebeurtenis met een negatief gevolg voor de organisatie. Met behulp van een risicomanagementinformatiesysteem prioriteert, analyseert en beoordeelt de gemeentelijke organisatie risico's op systematische wijze. Door een goed systeem van risicomanagement kunnen bestuurders en managers vervolgens voor risico’s, die het behalen van de doelstellingen van de organisatie bedreigen, passende beheersmaatregelen nemen. Op basis van de inventarisatie is een risicoprofiel voor 2021 opgesteld. Het onderstaande overzicht toont de tien grootste risico's met de hoogste bijdrage aan de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit aangevuld met de getroffen beheersmaatregel. Onderaan de tabel is het totaalbedrag voor de overige risico’s opgenomen.

Ten opzichte van de meest recente risico-inventarisatie (Jaarstukken 2019) is de totale impact van de financiële risico's afgenomen van € 78,8 miljoen naar € 69,9 miljoen. Deze ontwikkeling valt als volgt te duiden:

• Bij de risico-inventarisatie voor de Jaarstukken 2020 waren forse risico's opgevoerd voor wegvallende inkomsten en hogere kosten door de corona-maatregelen van 50% kans op een impact van € 4,4 miljoen en een risico met een kans van 30% op een nadeel van € 5 miljoen. Omdat de rijksoverheid ook voor 2021 ruime compensatie voor de corona-crisis in het vooruitzicht heeft gesteld, hebben we dit risico naar beneden bijgesteld naar een kans van 50% op een impact van € 3 miljoen. Dit risico heeft naast de diverse nadelen die optreden in de Tweede Voortgangsrapportage betrekking op oninbaarheid van belastingen en huren.
• Net als bij de risico-inventarisatie bij de Jaarstukken 2019 staat het risico op hogere verwervingskosten ten behoeve van de Lammenschansdriehoek in de top 10. Dit risico is ongewijzigd.
• Bij de risico's op planschadeclaims door eerdere besluitvorming (€ 7,3 mln.) staat met eenzelfde risico-inschatting als bij de Jaarstukken 2019 in de top 10.
• Het risico op garantstellingen is door tussentijdse aflossingen afgenomen. Deze risico's zijn het gevolg van besluitvorming uit het verleden over bestemmingsplannen of een (garantstelling voor) een lening te verstrekken. De belangrijkste beheersingsmaatregelen voor deze risico's vinden plaats op het moment dat een dergelijk besluit wordt genomen.
• Bij de risicoinventarisatie stond een stevig risico voor de grondexploitatie Stationsgebied in de top 10 risico's (kans 30% op impact van € 2,4 miljoen). Een deel van dit risico had echter betrekking op deelexploitaties die in de toekomst pas opgepakt gaan worden. Hiermee loopt de gemeente nu geen risico. Daarom is dit risico afgewaardeerd en valt uit de top 10.
• Voor het sociaal domein gelden de ontwikkeling van de Wmo en Jeugdzorg als grote onzekerheden, zowel aan de uitgavenkant als voor de middelen die de gemeente op lange termijn van het Rijk ontvangt. Omdat de ruimte voor het opvangen van tegenvallers in de reserve sociaal domein kan schommelen, voeren we beide risico's hier op.

Als alle risico's zich gelijktijdig in hun volle omvang zouden voordoen zou een nadeel optreden van € 69,9 miljoen. Het reserveren van een dergelijk groot bedrag als buffer voor alle risico's is echter ongewenst omdat het niet waarschijnlijk is dat alle risico's zich in 2019 gelijktijdig, en in hun maximale omvang, voordoen. Daarom is op basis van de ingevoerde risico's een risicosimulatie uitgevoerd. Bij deze simulatie is gerekend met een zekerheidspercentage van 90%. Het resultaat is dat met een benodigde weerstandscapaciteit van € 12,0 miljoen het voor 90% zeker is dat alle risico's die in 2020 zouden kunnen optreden kunnen worden afgedekt. De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald door alle risico's waarvoor geen of onvoldoende beheersmaatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie.

Onderstaande tabel bevat een overzicht van de meest relevante percentages en de daarmee corresponderende benodigde weerstandscapaciteit.

2 . Beschikbare weerstandscapaciteit

In theorie beschikt een gemeente over incidentele en structurele weerstandscapaciteit. De incidentele weerstandscapaciteit bestaat uit de concernreserve, de bestemmingsreserves, de langlopende voorzieningen, de begrotingspost onvoorzien en aanwezige stille reserves. De structurele weerstandscapaciteit wordt bepaald door de omvang van toekomstige bezuinigingsmogelijkheden en het onbenutte deel van de belastingcapaciteit. Het is een politieke afweging om te bepalen welke delen van de incidentele en structurele componenten men tot de weerstandscapaciteit wil rekenen.

De raad heeft in de Financiële verordening 2020 (RV 20.0141) de concernreserve aangemerkt als weerstandscapaciteit. Hierbij heeft de raad besloten dat wanneer de benodigde weerstandscapaciteit groter is dan de beschikbare weerstandscapaciteit, het college in de paragraaf weerstandsvermogen een voorstel doet over de wijze hoe het hiermee om wil gaan. De begrote stand van de Concernreserve per 31 december 2020 is inclusief het resultaat van de Tweede Voortgangsrapportage 2020 € 15.254.811.

3. Weerstandsvermogen

Om te bepalen of het weerstandsvermogen toereikend is, moet de relatie te worden gelegd tussen de financieel gekwantificeerde risico's en de daarbij horende benodigde weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. De relatie tussen beide componenten wordt in onderstaande figuur weergegeven.

Leiden streeft een weerstandsvermogen na dat tenminste voldoende is. Dit vereist een ratio weerstandsvermogen dat gelijk is of hoger is dan 1.

4. Relatie met Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG)
Naast de gemeentebrede risico-inventarisatie en het daaruit voortvloeiende risicoprofiel en de benodigde weerstandscapaciteit, wordt in het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) verantwoording afgelegd over de grondexploitatieprojecten. Het risicomanagement van deze projecten en het zorg dragen voor een toereikend weerstandsvermogen voor deze projecten maken deel uit van het MPG.

5. Ratio's / kengetallen
De paragraaf weerstandvermogen en risicobeheersing bevat vijf financiële kengetallen. De berekeningswijze van de kengetallen is vastgelegd in een ministeriële regeling. Mede op basis van deze kengetallen dient de paragraaf een analyse te geven van de financiële positie van de gemeente.

Op basis van de nieuwe geprognosticeerde balans zijn de financiële kengetallen geactualiseerd.

• De schuldpositie loopt stevig op als gevolg van de investeringen die de gemeente de komende jaren gaat doen. Leiden zal voor het uitgebreide investeringsprogramma dat in de vorige collegeperiode en met het beleidsakkoord 2018-2022 Samen maken we de stad is ingezet fors moeten lenen. Daarnaast zijn - zoals benoemd in de Kaderbrief 2020-2024 - bestemmingsreserves ingezet om tekorten (met name in het sociaal domein) op te vangen. Als globale vuistregel kan hierbij worden gehanteerd dat voor iedere € 5 miljoen die de gemeente extra investeert of extra aan reserves onttrekt, het kengetal voor de schuldquote met ongeveer 1% stijgt. Bij een stijgende schuldpositie daalt ook de solvabiliteit van de gemeente.
• Het kengetal voor de grondexploitatie drukt uit in hoeverre een gemeente in grond heeft geïnvesteerd. Leiden kent geen grote uitleglocaties of grondposities waarop risico wordt gelopen. De VNG noemt een signaleringswaarde van 10% waarboven de grondexploitaties als kwetsbaar worden gezien. Dit geeft echter maar een beperkt beeld. Voor een uitgebreider beeld van de grondexploitaties verwijzen we naar de Paragraaf Grondbeleid.
• De gemeente Leiden heeft met een sluitende meerjarenbegroting in 2021-2024 een goede uitgangspositie om structureel bij te sturen als dit nodig is. Door het kostendekkend maken van riool- en afvalstoffenheffing en de stijging van de ozb stijgen de Leidse woonlasten ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Hier neemt de ruimte om bij te sturen dus iets af.

Verwachting ontwikkeling schuldquote en solvabiliteit

In 2019 heeft Deloitte een onderzoek uitgevoerd naar de financiële positie van onze gemeente. Naar aanleiding hiervan hebben wij in onze reactie van 5 juni 2019 aangegeven dat we bij deze begroting de door Deloitte aanbevolen signaleringswaarden inzichtelijk zouden maken. De prognosebalans verhoudt zich als volgt tot deze signaleringswaarden:

De schuldquote zet de omvang van de netto schuld (dit is de schuld met aftrek van het geld dat de gemeente nog van derden tegoed heeft) af tegen de totale baten. Uit deze tabel blijkt dat de schuldquote in 2020 op begrotingsbasis de door Deloitte geformuleerde signalering 1 kruist, dat in 2021 de signaleringswaarde 2 wordt gepasseerd en dat in 2022 signaleringswaarde drie wordt gepasseerd. De financiële kengetallen blijven grofmazige instrumenten. De schuldquote per 31/12/2024 in deze programmabegroting (188,5%) is iets hoger de berekende schuldquote per 1/1/2025 zoals gepresenteerd in de Kaderbrief 2020-2024 (179%). Dit is vooral het gevolg van het verwerken van reservemutaties uit de Kaderbrief en aanpassing van de baten (=noemereffect) en overige balansposten.

Het kengetal van solvabiliteit wordt in het bedrijfsleven gebruikt om een beeld te geven van de mate waarin het bezit van een bedrijf (uitgedrukt in het balanstotaal) is gefinancierd met schulden. Hiermee weten financiers de mate waarin bij een faillissement de nog openstaande schulden kunnen worden afgelost vanuit de waarde van het bezit. Voor gemeenten speelt dit aspect uiteraard niet. Het kengetal solvabiliteit geeft wel een beeld van de mate waarin het gemeentelijk bezit met leningen is gefinancierd waarvan de rentelasten drukken op de begroting. De solvabiliteit kruist in 2020 de door Deloitte geformuleerde signaleringswaarde 1, in 2021 signaleringswaarde 2 en in 2022 de door Deloitte geformuleerde signaleringswaarde 3.

Schuld: geen acuut probleem, wel een potentiële kwetsbaarheid

De indicatoren en door Deloitte aanbevolen signaleringswaarden zijn een grofmazig instrument om een uitspraak te kunnen doen over de financiële positie van een gemeente. De schuldquote en solvabiliteitsratio laten zien dat het ambitieniveau om te investeren in de stad gepaard gaan met zwaardere financieringslasten. Deze financieringslasten zijn gedekt in de meerjarenbegroting. Wel levert een hoge schuldpositie voor de toekomst risico's op:

• Een hoge schuld betekent dat de gemeente bij (her)financiering risico loopt op een rentestijging. Bij het (her)financierien van € 100 miljoen, betekent 1% hogere rente dan geraamd voor € 1 miljoen aan extra structurele lasten die bij een volgende kaderbrief moeten worden opgevangen.
• Kapitaallasten zijn niet beïnvloedbaar: als de investering is afgerond, drukken de kapitaallasten hiervan gedurende de afschrijvingstermijn op de gemeentelijke begroting. Uit het overzicht van de ontwikkeling van kapitaallasten in paragraaf 4.2.2. Investeringen blijkt dat de totale kapitaallasten in 2021 € 37,1 miljoen bedragen (7% van de begrote lasten). Dit stijgt naar € 50 miljoen in 2023 (9% van de begrote lasten). Hiermee valt een groter deel van de begroting niet meer te beïnvloeden. De flexibiliteit om (structureel) bij te sturen neemt hierdoor iets af.

Tegenover deze risico's staan ook beheersmaatregelen:

• Als beheersmaatregel houdt de gemeente bij het ramen van de rentelasten in het meerjarenbeeld rekening met een geleidelijke rentestijging naar 3,0% (zie ook de Paragraaf 3.2.4. Financiering). Hierbinnen kunnen eventuele rentestijgingen worden opgevangen binnen de meerjarenbegroting zonder dat dit tot nadelen leidt. Tot nu toe blijkt ieder jaar weer dat de gemeente ten opzichte van de werkelijke renteontwikkeling zijn rentelasten behoudend raamt. Ook de Tweede Voortgangsrapportage 2020 meldt daarom weer een stevig voordeel op de financieringsfunctie.
• Bij het aantrekken van lang vreemd vermogen zetten we de rente 20 jaar of langer vast. Dit vermindert de kwetsbaarheid voor rentestijgingen omdat herfinanciering over een langere periode wordt verdeeld.
• De gemeente Leiden rekent alleen de concernreserve tot de beschikbare weerstandscapaciteit, waar andere gemeenten soms ook meer onzekere of beklemde vermogensbestanddelen meerekenen. Daarnaast zorgen we ervoor dat de concernreserve in het meerjarenbeeld altijd toegroeit naar anderhalf keer het benodigd weerstandsvermogen op dat moment. Zo zorgen we ervoor dat de begroting voldoende robuust is om incidentele tegenvallers in de toekomst te kunnen opvangen.

Het risico van herfinanciering op de lange termijn wordt voor een stuk getemperd door inflatie. Daarnaast staan nu in het meerjaren investeringsplan ambities opgenomen om in een relatief korte tijd veel geld te investeren in de stad. Het is per definitie onzeker of deze ambitie op alle fronten kan worden gehaald. Wanneer investeringen zich meer spreiden in de tijd, spreidt ook de financieringsbehoefte zich en daalt de piek van de schuldratio. De huidige ontwikkeling van de schuldratio is gebaseerd op een optimistische raming van de snelheid waarmee investeringen kunnen worden gerealiseerd. Ook investeert de gemeente in zaken die een waarde vertegenwoordigen die eventueel op een later moment weer kan worden verkocht zoals bijvoorbeeld de parkeergarages.

Het college onderkent dat de huidige investeringen de schuldpositie sterk doen oplopen. De verkenning over de middellange termijn bij de Kaderbrief 2020-2024 heeft laten zien dat de schuldpositie naar verwachting de komende jaren op dit niveau zal blijven. Geld lenen gaat altijd gepaard met risico's. Hiervoor hebben we ook beheersmaatregelen getroffen. Met deze beheersmaatregelen acht het college het verantwoord om de komende jaren vol ambitie te investeren in een bereikbare, klimaatadaptieve stad met goede onderwijshuisvesting en sportvoorzieningen.