Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Deze paragraaf biedt op basis van een risicosimulatie en een overzicht van financiële kengetallen inzicht in de financiële positie van de gemeente Leiden. Uit de risicosimulatie blijkt dat het weerstandsvermogen van de gemeente voor 2022 'ruim voldoende' is. Hierbij geldt wel dat door geraamde onttrekkingen in het meerjarenbeeld de concernreserve nog iets afneemt. Hierbij blijft de concernreserve echter in alle jaren van voldoende omvang en groeit eind 2025 naar de vereiste omvang van 1,5 keer de uitkomst van de risicosimulatie. Zie ook de hoofdlijnen financiële positie voor het meerjarig verloop van de concernreserve.

De financiële kengetallen laten net als bij de Programmabegroting 2021 zien dat de schuldpositie sterk oploopt als gevolg van de investeringen die de gemeente doet en de inzet van bestemmingsreserves. Dit zorgt niet voor acute problemen, maar levert in de toekomst een relatief grote kwetsbaarheid voor rentestijgingen op. Door leningen voor een lange periode vast te leggen en op voorhand al een rentestijging in te begroten wordt dit risico in de tijd gespreid en enigszins beperkt.

1. Risico’s
Een risico is een mogelijke gebeurtenis met een negatief gevolg voor de organisatie. Met behulp van een risicomanagementinformatiesysteem prioriteert, analyseert en beoordeelt de gemeentelijke organisatie risico's op systematische wijze. Door een goed systeem van risicomanagement kunnen bestuurders en managers vervolgens voor risico’s, die het behalen van de doelstellingen van de organisatie bedreigen, passende beheersmaatregelen nemen. Op basis van de inventarisatie is een risicoprofiel voor 2022 opgesteld. Het onderstaande overzicht toont de tien grootste risico's met de hoogste bijdrage aan de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit aangevuld met de getroffen beheersmaatregel. Onderaan de tabel is het totaalbedrag voor de overige risico’s opgenomen.

Ten opzichte van de meest recente risico-inventarisatie (Jaarstukken 2020) is de totale impact van de financiële risico's toegenomen van € 70,9 miljoen naar € 73,3 miljoen. Deze ontwikkeling valt als volgt te duiden:

• De risico's rondom twee lopende grote planschadeclaims en de garantstellingen zijn ten opzichte van de inventarisatie bij de Jaarstukken relatief ongewijzigd. Alleen het risico op garantstellingen is door tussentijdse aflossingen op de gegarandeerde geldleningen afgenomen. Deze risico's zijn het gevolg van besluitvorming uit het verleden over bestemmingsplannen of een (garantstelling voor) een lening te verstrekken. De belangrijkste beheersmaatregelen voor deze risico's vinden plaats op het moment dat een dergelijk besluit wordt genomen.
• De gemeente Leiden investeert nu en komende jaren fors in de stad. In specifieke gevallen hebben we in het verleden gezien dat prijsstijgingen op de markt niet kunnen worden opgevangen uit de generieke index die over gemeentelijke budgetten wordt uitgevoerd. Waar dit niet vanuit het project kan worden opgevangen leidt dit tot een nadeel in de begroting. Gezien de aantrekkende economie en de recente prijsstijgingen op bouwmaterialen is de kans van dit risico hoger ingeschat dan bij de Jaarstukken 2020.

• De hoogte van de Algemene uitkering van het Gemeentefonds is zowel afhankelijk van de ontwikkeling van de rijksuitgaven ("samen de trap op, samen de trap af") als de ontwikkeling van de kenmerken van Leiden op basis waarvan het Gemeentefonds wordt verdeeld ('aantal jongeren', 'aantal woningen' enzovoorts). Dit risico is onveranderd ten opzichte van de eerdere inschatting.
• Via de Specifieke Uitkering Sport (SPUK) worden gemeenten door het rijk gecompenseerd voor de financiële nadelen door de BTW-vrijstelling voor sportaccommodaties die vanaf 2019 geldt. Jaarlijks is hiervoor een maximaal bedrag op de begroting beschikbaar. Als alle gemeenten samen dit bedrag overvragen, worden alle gemeenten maar voor een deel gecompenseerd. Omdat gemeente Leiden op dit moment investeert in de IJshal, Combibad en de Indoor SportCentrum is het te compenseren bedrag relatief hoog. De impact van het risico is daarom verhoogd.
• Voor Corona-gerelateerde afwijkingen hanteren we nog steeds de lijn dat hogere uitgaven en lagere inkomsten vanwege de corona-epidemie vanuit het rijk worden gecompenseerd. Gezien de fase waarin de epidemie is gekomen schatten we het risico dat deze compensatie de kosten niet volledig dekt voor 2022 lager in.
• In de Leidse budgetten voor specialistische Jeugdhulp is een meerjarige bezuinigingstaakstelling verwerkt. De mate waarin deze ombuiging eind 2022 volledig is gerealiseerd is onzeker.
• Voor de gemeentelijke projecten zijn de risicodossiers geactualiseerd. De projectrisico's voor de Lammenschansdriehoek en het project Stadhuis zijn net als bij de Jaarstukken 2020 opgenomen in de top 10. Het projectrisico Garenmarkt is ongewijzigd ten opzichte van de eerdere kwantificering maar schuift door stijging van kans en impact van andere risico's uit de top 10.
• Het risico op uitval van ICT-systemen door onder andere cybercrime is vanuit recente casuïstiek bij andere gemeenten en kengetallen over kosten van het herstellen van uitgevallen systemen negatiever gekwantificeerd. Hiermee schuift dit risico in de top 10.

Als alle risico's zich gelijktijdig in hun volle omvang zouden voordoen zou een nadeel optreden van € 73,3 miljoen. Het reserveren van een dergelijk groot bedrag als buffer voor alle risico's is echter ongewenst omdat het niet waarschijnlijk is dat alle risico's zich in 2022 gelijktijdig, en in hun maximale omvang, voordoen. Daarom is op basis van de ingevoerde risico's een risicosimulatie uitgevoerd. Bij deze simulatie is gerekend met een zekerheidspercentage van 90%. Het resultaat is dat met een benodigde weerstandscapaciteit van € 12,7 miljoen het voor 90% zeker is dat alle risico's die in 2022 zouden kunnen optreden kunnen worden afgedekt. De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald door alle risico's waarvoor geen of onvoldoende beheersmaatregelen zijn of kunnen worden getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. Onderstaande tabel bevat een overzicht van de meest relevante zekerheidspercentages en de daarmee corresponderende benodigde weerstandscapaciteit.

2 . Beschikbare weerstandscapaciteit

In theorie beschikt een gemeente over incidentele en structurele weerstandscapaciteit. De incidentele weerstandscapaciteit bestaat uit de concernreserve, de bestemmingsreserves, de langlopende voorzieningen, de begrotingspost onvoorzien en aanwezige stille reserves. De structurele weerstandscapaciteit wordt bepaald door de omvang van toekomstige bezuinigingsmogelijkheden en het onbenutte deel van de belastingcapaciteit. Het is een politieke afweging om te bepalen welke delen van de incidentele en structurele componenten men tot de weerstandscapaciteit wil rekenen.

De raad heeft in de Financiële verordening 2020 (RV 20.0141) de concernreserve aangemerkt als weerstandscapaciteit. Hierbij heeft de raad besloten dat wanneer de benodigde weerstandscapaciteit groter is dan de beschikbare weerstandscapaciteit, het college in de paragraaf weerstandsvermogen een voorstel doet over de wijze hoe het hiermee om wil gaan. De begrote stand van de Concernreserve per 31 december 2021 is € 20.005.000.

3. Weerstandsvermogen

Om te bepalen of het weerstandsvermogen toereikend is, moet de relatie te worden gelegd tussen de financieel gekwantificeerde risico's en de daarbij horende benodigde weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. De relatie tussen beide componenten wordt in onderstaande figuur weergegeven per 1 januari 2022.

Leiden streeft een weerstandsvermogen na dat tenminste voldoende is. Dit vereist een ratio weerstandsvermogen dat gelijk is of hoger is dan 1.

4. Relatie met Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG)
Naast de gemeentebrede risico-inventarisatie en het daaruit voortvloeiende risicoprofiel en de benodigde weerstandscapaciteit, wordt in het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) gelijktijdig met de Jaarstukken en Kaderbrief verantwoording afgelegd over de grondexploitatieprojecten. Het risicomanagement van deze projecten en het zorg dragen voor een toereikend weerstandsvermogen voor deze projecten maken deel uit van het MPG.

5. Ratio's / kengetallen
De paragraaf weerstandvermogen en risicobeheersing bevat vijf financiële kengetallen. De berekeningswijze van de kengetallen is vastgelegd in een ministeriële regeling. Mede op basis van deze kengetallen dient de paragraaf een analyse te geven van de financiële positie van de gemeente.

Op basis van de nieuwe geprognosticeerde balans zijn de financiële kengetallen geactualiseerd.

• De schuldpositie loopt zoals als aangekondigd in de Kaderbrief 2021-2025 stevig op als gevolg van de investeringen die de gemeente de komende jaren gaat doen. Leiden zal voor het uitgebreide investeringsprogramma dat in deze en vorige collegeperiodes is ingezet moeten lenen. Daarnaast zijn in afgelopen jaren bestemmingsreserves ingezet om tekorten (met name in het sociaal domein) op te vangen. Als globale vuistregel kan hierbij worden gehanteerd dat voor iedere € 5 miljoen die de gemeente extra investeert of extra aan reserves onttrekt, het kengetal voor de schuldquote met ongeveer 1% stijgt. Bij een stijgende schuldpositie daalt ook de solvabiliteit van de gemeente.
• Het kengetal voor de grondexploitatie drukt uit in hoeverre een gemeente in grond heeft geïnvesteerd. Leiden kent geen grote uitleglocaties of grondposities waarop risico wordt gelopen. De VNG noemt een signaleringswaarde van 10% waarboven de grondexploitaties als kwetsbaar worden gezien. Dit geeft echter maar een beperkt beeld. Voor een uitgebreider beeld van de grondexploitaties verwijzen we naar de Paragraaf Grondbeleid.
• De gemeente Leiden heeft met een sluitende meerjarenbegroting in 2022-2025 een goede uitgangspositie om structureel bij te sturen als dit nodig is. Door het kostendekkend maken van riool- en afvalstoffenheffing en de stijging van de ozb stijgen de Leidse woonlasten ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Hier neemt de ruimte om bij te sturen dus iets af.

Verwachting ontwikkeling schuldquote en solvabiliteit

Naar aanleiding van het onderzoek van Deloitte uit 2019 naar de financiële positie van de gemeente maken wij bij de begroting de door Deloitte genoemde signaleringswaarden inzichtelijk:

De schuldquote zet de omvang van de netto schuld (dit is de schuld met aftrek van het geld dat de gemeente nog van derden tegoed heeft) af tegen de totale baten. Uit de grafiek blijkt dat de schuldquote naar verwachting in 2022 de derde signaleringswaarde van 150% kruist.

Het kengetal van solvabiliteit wordt in het bedrijfsleven gebruikt om een beeld te geven van de mate waarin het bezit van een bedrijf (uitgedrukt in het balanstotaal) is gefinancierd met schulden. Hiermee weten financiers de mate waarin bij een faillissement de nog openstaande schulden kunnen worden afgelost vanuit de waarde van het bezit. Voor gemeenten speelt dit aspect uiteraard niet. Het kengetal solvabiliteit geeft wel een beeld van de mate waarin het gemeentelijk bezit met leningen is gefinancierd waarvan de rentelasten drukken op de begroting. Ook de solvabiliteit kruist in 2022 de door Deloitte aangegeven derde signaleringswaarde.

Schuld: geen acuut probleem, wel een potentiële kwetsbaarheid

De indicatoren en door Deloitte aanbevolen signaleringswaarden zijn een grofmazig instrument om een uitspraak te kunnen doen over de financiële positie van een gemeente. De schuldquote en solvabiliteitsratio laten zien dat het ambitieniveau om te investeren in de stad gepaard gaan met zwaardere financieringslasten. Deze financieringslasten zijn gedekt in de meerjarenbegroting. Wel levert een hoge schuldpositie voor de toekomst risico's op:

• Een hoge schuld betekent dat de gemeente bij (her)financiering risico loopt op een rentestijging. Bij het (her)financierien van € 100 miljoen, betekent 1% hogere rente dan geraamd voor € 1 miljoen aan extra structurele lasten die bij een volgende kaderbrief moeten worden opgevangen.
• Kapitaallasten zijn niet beïnvloedbaar: als de investering is afgerond, drukken de kapitaallasten hiervan gedurende de afschrijvingstermijn op de gemeentelijke begroting. Uit het overzicht van de ontwikkeling van kapitaallasten in paragraaf 4.2.2. Investeringen blijkt dat de totale kapitaallasten in 2021 € 37,1 miljoen bedragen (7% van de begrote lasten). Dit stijgt naar € 50 miljoen in 2023 (9% van de begrote lasten). Hiermee valt een groter deel van de begroting niet meer te beïnvloeden. De flexibiliteit om (structureel) bij te sturen neemt hierdoor iets af.

Tegenover deze risico's staan ook beheersmaatregelen:

• Als beheersmaatregel houdt de gemeente bij het ramen van de rentelasten in het meerjarenbeeld rekening met een geleidelijke rentestijging naar 3,0% (zie ook de Paragraaf 3.2.4. Financiering). Hierbinnen kunnen eventuele rentestijgingen worden opgevangen binnen de meerjarenbegroting zonder dat dit tot nadelen leidt. Tot nu toe blijkt ieder jaar weer dat de gemeente ten opzichte van de werkelijke renteontwikkeling zijn rentelasten behoudend raamt.
• Bij het aantrekken van lang vreemd vermogen zetten we de rente 20 jaar of langer vast. Dit vermindert de kwetsbaarheid voor rentestijgingen omdat herfinanciering over een langere periode wordt verdeeld.
• De gemeente Leiden rekent alleen de concernreserve tot de beschikbare weerstandscapaciteit, waar andere gemeenten soms ook meer onzekere of beklemde vermogensbestanddelen meerekenen. Daarnaast zorgen we ervoor dat de concernreserve in het meerjarenbeeld altijd toegroeit naar anderhalf keer het benodigd weerstandsvermogen op dat moment. Zo zorgen we ervoor dat de begroting voldoende robuust is om incidentele tegenvallers in de toekomst te kunnen opvangen.

Het risico van herfinanciering op de lange termijn wordt voor een stuk getemperd door inflatie. Daarnaast staan nu in het meerjaren investeringsplan ambities opgenomen om in een relatief korte tijd veel geld te investeren in de stad. Het is per definitie onzeker of deze ambitie op alle fronten kan worden gehaald. Wanneer investeringen zich meer spreiden in de tijd, spreidt ook de financieringsbehoefte zich en daalt de piek van de schuldratio. De huidige ontwikkeling van de schuldratio is gebaseerd op een optimistische raming van de snelheid waarmee investeringen kunnen worden gerealiseerd. Ook investeert de gemeente in zaken die een waarde vertegenwoordigen die eventueel op een later moment weer kan worden verkocht zoals bijvoorbeeld de parkeergarages.

Het college onderkent dat de huidige investeringen de schuldpositie sterk doen oplopen. Geld lenen gaat altijd gepaard met risico's. Hiervoor hebben we ook beheersmaatregelen getroffen. Met deze beheersmaatregelen acht het college het verantwoord om vol ambitie te investeren in een bereikbare, klimaatadaptieve stad met goede onderwijshuisvesting en sportvoorzieningen.