3.2.2 Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Deze paragraaf biedt op basis van een risicosimulatie en een overzicht van financiële kengetallen inzicht in de financiële positie van de gemeente Leiden. Uit de risicosimulatie blijkt dat het weerstandsvermogen van de gemeente in de programmabegroting 2026 op korte termijn uitstekend is. Zie ook de hoofdlijnen financiële positie voor het meerjarig verloop van de concernreserve en de onzekerheden die voor de langere termijn van invloed zijn op de gemeentebegroting.

De financiële kengetallen laten net als bij de vorige programmabegroting zien dat de schuldpositie in de toekomst sterk oploopt als gevolg van de investeringen die de gemeente doet en de inzet van bestemmingsreserves. Deze groei is in de eerste jaren lager dan op basis van eerdere begrotingen werd verwacht.

1. Risico’s

Een risico is een mogelijke gebeurtenis met een negatief gevolg voor de organisatie. Met behulp van een risicomanagementinformatiesysteem prioriteert, analyseert en beoordeelt de gemeentelijke organisatie risico's op systematische wijze. Door een goed systeem van risicomanagement kunnen bestuurders en managers vervolgens voor risico’s, die het behalen van de doelstellingen van de organisatie bedreigen, passende beheersmaatregelen nemen. Op basis van de inventarisatie is een risicoprofiel voor 2026 opgesteld. Het onderstaande overzicht toont de tien grootste risico's voor het jaar 2026 met de hoogste bijdrage aan de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit aangevuld met de getroffen beheersmaatregel. Onderaan de tabel is het totaalbedrag voor de overige risico’s opgenomen.

Tabel 1: Belangrijkste financiële risico's

Hoe is het risicoprofiel veranderd ten opzichte van de vorige inventarisatie?

Ten opzichte van de meest recente risico-inventarisatie (Jaarstukken 2024) is de totale impact van de financiële risico's toegenomen van € 67,6 miljoen naar € 70,9 miljoen. De wijzigingen binnen de top 10 zijn als volgt te duiden:

• Met een relatief grote investeringsagenda is Leiden ook relatief gevoelig voor projectrisico's. In 2026 gaan naar verwachting de projecten Energiepark en Energietransitie Leiden Zuid-West in uitvoering. Ze tellen daarom mee bij het bepalen van het risicoprofiel. Deze projecten hebben een relatief hoog kanspercentage (50%) en een materiële impact. De onzekerheiden bij het Energiepark liggen vooral op het verleggen van kabels en leidingen en de maatschappelijke opvang in het plangebied. De risico's voor de energietransitie Leiden Zuid-West betreffen het exploitatierisico van het nieuwe warmtenet (het vinden van voldoende afnemers) en mogelijke tegenvallers bij de aanleg van het warmtenet. Bij het besluit tot het beschikbaar stellen van uitvoeringskrediet maakt de gemeenteraad de risico-afweging. Het grootste risico vanuit lopende projecten hangt samen met de Leidse Ring Noord, deeltracé Willem de Zwijgerlaan. Ten opzichte van de inventarisatie bij de Jaarstukken 2024 is dit impact van dit risico met € 0,5 miljoen verslechterd
• Het risico op de maatstaven voor de verdeling van het Gemeentefonds is gelijk aan de inventarisatie bij de Jaarstukken 2024. Een lager inwoneraantal door verdunning van de bestaande woningen of een lagere woningbouwproductie dan geraamd werkt door in de inkomsten van de gemeente. Aanvullend zullen de ministeries in 2026 de in de rijksbegroting opgenomen korting van 10% op de specifieke uitkeringen in hun begrotingen verwerken. Deze moet worden gerealiseerd door lagere uitvoeringskosten. Op basis van de nieuwe rijksbegroting en septembercirculaire van het Gemeentefonds moet duidelijk worden in hoeverre de gemeentelijke specifieke uitkeringen hierdoor worden geraakt en wat het uiteindelijk financieel effect is na bijsturing.
• De economische onzekerheden blijven groot. Het risico op tegenvallers door hogere energieprijzen is naar boven bijgesteld. De risico's op loon- en prijsontwikkeling en renteontwikkeling zijn onveranderd ten opzichte van de inventarisatie bij de Jaarstukken 2024.

Wat maakt wel en geen deel uit deze risico-inventarisatie?

Het risicoprofiel bij de Programmabegroting 2026 richt zich op de risicogebeurtenissen die in begrotingsjaar 2026 kunnen optreden. Bij komende begrotingen komen steeds weer nieuwe begrotingsjaren in beeld met nieuwe risico's maar vallen ook risico's af omdat ze niet meer actueel zijn. Hierdoor kan het risicoprofiel weer toe- of afnemen en dus ook de omvang van het benodigd weerstandsvermogen. De volgende materiële risico's maken nu géén onderdeel uit van deze inventarisatie, maar kunnen in de toekomst wel gaan spelen:

• De kosten van de specialistische jeugdhulp zijn in afgelopen jaren sterk gestegen. Het college neemt maatregelen om deze kostenstijging zoveel mogelijk te beheersen en vanaf 2027 een taakstelling te realiseren. Ten opzichte van eerdere ramingen zijn de kosten voor de specialistische jeugdhulp in Leiden in 2024 en de eerste maanden van 2025 relatief constant gebleven. Voor de langere termijn blijft de kostenontwikkeling onzeker. Als beheersmaatregel voor de korte termijn zorgt de risicobuffer in de reserve sociaal ervoor dat nieuwe tekorten kunnen worden opgevangen. Hiermee drukt dit risico nu niet op het gemeentebrede weerstandsvermogen. Zie voor meer toelichting op de reserve sociaal domein de paragraaf 3.2.11 bijzonder programma doorontwikkeling sociaal domein.
• Gemeente Leiden heeft een relatief omvangrijke investeringsagenda met meerdere grote projecten die tot en met 2029 in de planning staan (zie ook hoofdstuk 4.2.2. Investeringen). In de risicoinventarisatie voor 2026 zijn alleen investeringen meegenomen die in 2026 in uitvoering zijn of - naar verwachting - in 2026 in uitvoering gaan. Bij het beschikbaar stellen van het uitvoeringskrediet maakt de raad steeds de definitieve risicoafweging.

Er zijn ook risico's die niet als losstaand risico zichtbaar zijn, maar die verweven zitten met verschillende projectrisico's. Een voorbeeld hiervan is het risico van netcongestie. Door de drukte op het elektriciteitsnet is het onzeker of inwoners, bedrijven maar ook gemeentelijke voorzieningen in de toekomst op het gewenste moment een (zwaardere) stroomaansluiting kunnen krijgen. Dit kan impact hebben op de planning en kosten van gemeentelijke projecten.

Wat betekent het nieuwe risicoprofiel voor het benodigd weerstandsvermogen?

Als alle risico's zich gelijktijdig in hun volle omvang zouden voordoen zou een nadeel optreden van € 70,9 miljoen. Het reserveren van een dergelijk groot bedrag als buffer voor alle risico's is echter ongewenst omdat het niet waarschijnlijk is dat alle risico's zich in 2026 gelijktijdig, en in hun maximale omvang, voordoen. Daarom is op basis van de ingevoerde risico's een risicosimulatie uitgevoerd. Bij deze simulatie is gerekend met een zekerheidspercentage van 90%. Het resultaat is dat met een benodigde weerstandscapaciteit van € 11,8 miljoen het voor 90% zeker is dat de risico's die in 2026 zouden kunnen optreden kunnen worden afgedekt.

Een voldoende weerstandsvermogen betekent dat een nadelig rekeningresultaat in 2026 waarschijnlijk kan worden opgevangen uit de concernreserve. Vervolgens zal deze concernreserve echter wel weer moeten worden aangevuld voor risico's die in de volgende jaren kunnen optreden. Er zal dus altijd alsnog financieel moeten worden bijgestuurd als risico's daadwerkelijk optreden.

De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald door alle risico's waarvoor geen of onvoldoende beheersmaatregelen zijn of kunnen worden getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. Onderstaande tabel bevat een overzicht van de meest relevante zekerheidspercentages en de daarmee corresponderende benodigde weerstandscapaciteit.

Tabel 2: Benodigde weerstandscapaciteit bij verschillende zekerheidspercentages

2 . Beschikbare weerstandscapaciteit

In theorie beschikt een gemeente over incidentele en structurele weerstandscapaciteit. De incidentele weerstandscapaciteit bestaat uit de concernreserve, de bestemmingsreserves, de langlopende voorzieningen, de begrotingspost onvoorzien en aanwezige stille reserves. De structurele weerstandscapaciteit wordt bepaald door de omvang van toekomstige bezuinigingsmogelijkheden en het onbenutte deel van de belastingcapaciteit. Het is een politieke afweging om te bepalen welke delen van de incidentele en structurele componenten men tot de weerstandscapaciteit wil rekenen.

De raad heeft in de Financiële verordening 2023 (RV 23.0072) de concernreserve aangemerkt als weerstandscapaciteit. Hierbij heeft de raad besloten dat wanneer de benodigde weerstandscapaciteit groter is dan de beschikbare weerstandscapaciteit, het college in de paragraaf weerstandsvermogen een voorstel doet over de wijze hoe het hiermee om wil gaan. De begrote stand van de concernreserve per 31 december 2025 is inclusief het resultaat van de Tweede voortgangsrapportage 2025 € 35.321.000

3. Weerstandsvermogen

Om te bepalen of het weerstandsvermogen toereikend is, moet de relatie te worden gelegd tussen de financieel gekwantificeerde risico's en de daarbij horende benodigde weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. De relatie tussen beide componenten wordt in onderstaande figuur weergegeven per 1 januari 2025.

Leiden streeft voor het eerste begrotingsjaar een weerstandsvermogen na dat tenminste voldoende is. Dit vereist een ratio weerstandsvermogen dat gelijk is of hoger is dan 1.

Tabel 3: Weerstandsnorm

Belangrijk bij de interpretatie van dit getal is dat de concernreserve in het meerjarenbeeld wordt ingezet voor het dekken van incidentele lasten of - via stortingen in de reserve afschrijvingen investeringen - voor het dekken van kapitaallasten. Onderaan het hoofdstuk 'hoofdlijnen financiële positie' staat het meerjarig verloop van de concernreserve. Hieruit blijkt dat de reserve eind 2029 na alle begrote stortingen en onttrekken een ratio weerstandsvermogen heeft van 1,5. Dit is ruim voldoende.

4. Relatie met Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG)

Naast de gemeentebrede risico-inventarisatie en het daaruit voortvloeiende risicoprofiel en de benodigde weerstandscapaciteit, wordt in het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) gelijktijdig met de jaarstukken en kaderbrief verantwoording afgelegd over de grondexploitatieprojecten. Het risicomanagement van deze projecten en het zorgdragen voor een toereikend weerstandsvermogen voor deze projecten maken deel uit van het MPG.

5. Ratio's / kengetallen

De paragraaf weerstandvermogen en risicobeheersing bevat vijf financiële kengetallen. De berekeningswijze van de kengetallen is vastgelegd in een ministeriële regeling. Mede op basis van deze kengetallen dient de paragraaf een analyse te geven van de financiële positie van de gemeente.

Tabel 4: Financiële kengetallen

Op basis van de nieuwe geprognosticeerde balans zijn de financiële kengetallen geactualiseerd. De nu opgenomen kengetallen kunnen als volgt worden geduid:

• De schuldpositie loopt in de komende jaren op. Deze ontwikkeling is al in meerdere begrotingen gerapporteerd. Leiden zal voor het uitgebreide investeringsprogramma dat in deze en vorige collegeperiodes is ingezet moeten lenen. Het kengetal van de netto schuldquote zet de omvang van de netto schuld (dit is de schuld met aftrek van het geld dat de gemeente nog van derden tegoed heeft) af tegen de totale baten.
• Met ingang van dit jaar is in de prognoses de stelselwijziging erfpacht doorgevoerd. Hierdoor verantwoorden we het vermogen uit afkoopsommen dat voorheen als eigen vermogen op de balans stond voortaan als schuld. Dit verklaart ongeveer 8% van de hogere prognose ten opzichte van een jaar eerder.
• Het kengetal schuldquote in tabel 4 stijgt alleen tot 210,8% als alle plannen waarmee (voorzichtigheidshalve) binnen dit meerjarenbeeld rekening is gehouden ook daadwerkelijk voor 2030 worden uitgevoerd. In afgelopen begrotingen zagen we steeds dat deze inschatting te optimistisch was. Terugkijkend lagen in jaarrekeningen de uitgaven binnen de investeringen en de uitputting van de reserves steeds lager dan de begroting. De onderstaande figuur geeft de ontwikkeling van de netto schuldquote weer op basis van de cijfers in de begroting (doorgetrokken lijn) en in de denkbeeldige situatie als het investeringsniveau de komende jaren gelijk is aan de maximale jaarlijkse realisatie in de afgelopen periode (stippellijn). In dat laatste geval stijgt de schuldquote tot 143%. Dit is exclusief het effect van toekomstige inflatie en groei van de begroting. Dit heeft via het noemereffect (de totale baten worden dan immers hoger) een drukkend effect. Ook is hierin eventuele onderuitputting op de geraamde inzet van reserves en voorzieningen niet meegenomen.

• Het kengetal van solvabiliteit wordt in het bedrijfsleven gebruikt om een beeld te geven van de mate waarin het bezit van een bedrijf (uitgedrukt in het balanstotaal) is gefinancierd met schulden. Hiermee weten financiers de mate waarin bij een faillissement de nog openstaande schulden kunnen worden afgelost vanuit de waarde van het bezit. Voor gemeenten speelt dit aspect uiteraard niet. Het kengetal solvabiliteit geeft wel een beeld van de mate waarin het gemeentelijk bezit met leningen is gefinancierd. De rentelasten hiervan drukken op de begroting. Ook dit kengetal daalde in de afgelopen jaren minder sterk dan begroot. De onderstaande figuur geeft de ontwikkeling van de solvabiliteit weer op basis van de cijfers in de begroting (doorgetrokken lijn) en in de situatie als het investeringsniveau de komende jaren gelijk is aan de maximale jaarlijkse realisatie in de afgelopen periode (stippellijn). Hierin is een eventuele onderuitputting op de geraamde inzet van reserves niet meegenomen.

• Het kengetal voor de grondexploitatie drukt uit in hoeverre een gemeente in grond heeft geïnvesteerd. Leiden kent geen grote uitleglocaties of grondposities waarop risico wordt gelopen. De VNG noemt een signaleringswaarde van 10% waarboven de grondexploitaties als kwetsbaar worden gezien. Dit geeft echter maar een beperkt beeld. Voor een uitgebreider beeld van de grondexploitaties verwijzen we naar de Paragraaf Grondbeleid.
• De gemeente Leiden heeft met een sluitende meerjarenbegroting in 2026-2029 een goede uitgangspositie om structureel bij te sturen als dit nodig is. Wel moet hiervoor richting 2028 de openstaande taakstelling op de specialistische jeugdhulp voor een deel worden ingevuld. De kostendekkende riool- en afvalstoffenheffing en relatief hoge ozb voor niet woningen maken dat de Leidse belastingdruk hoger is dan het landelijk gemiddelde. Dit beperkt de effectieve ruimte om hier bij te sturen. De verhouding tot de Leidse regio staat opgenomen in paragraaf lokale heffingen.

Hoge schuld leidt tot hogere kwetsbaarheid voor rentestijging, lagere flexibiliteit

De indicatoren zijn een grofmazig instrument om een uitspraak te kunnen doen over de financiële positie van een gemeente. De schuldquote en solvabiliteitsratio laten zien dat het ambitieniveau om te investeren in de stad gepaard gaan met zwaardere financieringslasten. Deze financieringslasten zijn gedekt in de meerjarenbegroting. Wel levert een hoge schuldpositie voor de toekomst risico's op:

• Een hoge schuld betekent dat de gemeente bij (her)financiering risico loopt op een rentestijging. Bij het (her)financieren van € 10 miljoen, betekent 1% hogere rente dan geraamd voor € 100.000 aan extra structurele lasten die bij een volgende kaderbrief moeten worden opgevangen. Door het aangaan van langlopende geldleningen beperken we zoveel mogelijk het herfinancieringsrisico. In onze begroting blijven we aansluiten op de actuele rente voor 30-jaars geldleningen op de kapitaalmarkt.
• Kapitaallasten zijn niet beïnvloedbaar: als de investering is afgerond, drukken de kapitaallasten hiervan gedurende de afschrijvingstermijn op de gemeentelijke begroting. De flexibiliteit om bij te sturen neemt dan dus af.