Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Deze paragraaf biedt op basis van een risicosimulatie en een overzicht van financiële kengetallen inzicht in de financiële positie van de gemeente Leiden. Het risicoprofiel is onder invloed van de economische omstandigheden verslechterd. Hierme is bij het opstellen van de programmabgroting rekening gehouden. Uit de risicosimulatie blijkt dat het weerstandsvermogen van de gemeente in de programmabegroting 2023 toereikend is. Zie ook de hoofdlijnen financiële positie voor het meerjarig verloop van de concernreserve.

De financiële kengetallen laten net als bij devorige programmabegroting zien dat de schuldpositie in de toekomst sterk oploopt als gevolg van de investeringen die de gemeente doet en de inzet van bestemmingsreserves. In combinatie met de sterk gestegen rente plaatst dit de gemeente nu voor een financiële opgave. Doordat leningen in het verleden voor een lange periode zijn vastgelegd komt dit effect geleidelijk de gemeentebegroting binnen. Dit effect wordt verder gedempt door de opgenomen structurele rentebuffer.

1. Risico’s
Een risico is een mogelijke gebeurtenis met een negatief gevolg voor de organisatie. Met behulp van een risicomanagementinformatiesysteem prioriteert, analyseert en beoordeelt de gemeentelijke organisatie risico's op systematische wijze. Door een goed systeem van risicomanagement kunnen bestuurders en managers vervolgens voor risico’s, die het behalen van de doelstellingen van de organisatie bedreigen, passende beheersmaatregelen nemen. Op basis van de inventarisatie is een risicoprofiel voor 2023 opgesteld. Het onderstaande overzicht toont de tien grootste risico's met de hoogste bijdrage aan de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit aangevuld met de getroffen beheersmaatregel. Onderaan de tabel is het totaalbedrag voor de overige risico’s opgenomen.

Ten opzichte van de meest recente risico-inventarisatie (Jaarstukken 2021) is de totale impact van de financiële risico's toegenomen van € 70,9 miljoen naar € 73,3 miljoen. Deze ontwikkeling valt als volgt te duiden:

• Het risico op prijsstijgingen binnen projecten is ten opzichte van de eerdere inventarisatie volgens een nieuwe systematiek berekend. De omvang is nu gekoppeld aan de onderbouwing van de buffer van € 14,3 miljoen voor prijsstijgingen binnen projecten. Door de samenloop van een krappe arbeidsmarkt, verstoorde productieketens en stijgende energieprijzen schatten we dit risico ondanks de geraamde buffer nog steeds hoog in.
• Een aantal risico's dat samenhangt met de huidige economische situatie staat nieuw in de top 10. Dit betreft het risico op stijging energieprijzen. In de begroting is het budget voor energielasten in 2023 met € 2,6 miljoen verhoogd op basis van het meest optimistische scenario. Op basis van het meer pessimistisch scenario nemen we hier een aanvullend risico op. De krapte op de arbeidsmarkt is een belangrijk risico voor het realiseren van projectplanningen en halen van subsidievoorwaarden die door externe subsidieverstrekkers hieraan zijn gekoppeld. Ook het renterisico is door de recente rentestijging en mogelijk beleid van de ECB zwaarder gekwantificeerd.
• Een aantal bestaande risico's is geactualiseerd. Zo is het risico op borgstellingen aangepast op basis van de aflossing op de gegarandeerde geldleningen. Het risico op het project Lammenschansdriehoekis bijgewerkt op basis van het geactualiseerde risicodossier. Omdat het project Werninkterrein naar verwachting eind 2023 in uitvoering gaat is dit nu voor het eerst opgenomen in het risicoprofiel.
• De risico's op het realiseren van de bezuiniging op de specialistische Jeugdhulp, de rijksuitkering voor de noodopvang van Oekraïense vluchtelingen en het moeten uitkeren van planschade in een lopende planschadezaak zijn ongewijzigd ten opzichte van de Jaarstukken 2021.
• Het risico op een lagere Algemene uitkering uit het Gemeentefonds is verlaagd omdat het rijk de omvang van het Gemeentefonds tot en met 2025 heeft bevroren. Wel wordt het gemeentefonds nog gecorrigeerd op loon- en prijsontwikkeling. Hierdoor loopt de gemeente geen risico meer op een lagere algemene uitkering doordat de rijksuitgaven achterblijven. Een lagere ontwikkeling op de maatstaven voor de verdeling (bijvoorbeeld aantal inwoners) blijft wel een risico.

Als alle risico's zich gelijktijdig in hun volle omvang zouden voordoen zou een nadeel optreden van € 73,3 miljoen. Het reserveren van een dergelijk groot bedrag als buffer voor alle risico's is echter ongewenst omdat het niet waarschijnlijk is dat alle risico's zich in 2023 gelijktijdig, en in hun maximale omvang, voordoen. Daarom is op basis van de ingevoerde risico's een risicosimulatie uitgevoerd. Bij deze simulatie is gerekend met een zekerheidspercentage van 90%. Het resultaat is dat met een benodigde weerstandscapaciteit van € 13,1 miljoen het voor 90% zeker is dat alle risico's die in 2023 zouden kunnen optreden kunnen worden afgedekt. De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald door alle risico's waarvoor geen of onvoldoende beheersmaatregelen zijn of kunnen worden getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. Onderstaande tabel bevat een overzicht van de meest relevante zekerheidspercentages en de daarmee corresponderende benodigde weerstandscapaciteit.

2 . Beschikbare weerstandscapaciteit

In theorie beschikt een gemeente over incidentele en structurele weerstandscapaciteit. De incidentele weerstandscapaciteit bestaat uit de concernreserve, de bestemmingsreserves, de langlopende voorzieningen, de begrotingspost onvoorzien en aanwezige stille reserves. De structurele weerstandscapaciteit wordt bepaald door de omvang van toekomstige bezuinigingsmogelijkheden en het onbenutte deel van de belastingcapaciteit. Het is een politieke afweging om te bepalen welke delen van de incidentele en structurele componenten men tot de weerstandscapaciteit wil rekenen.

De raad heeft in de Financiële verordening 2020 (RV 20.0141) de concernreserve aangemerkt als weerstandscapaciteit. Hierbij heeft de raad besloten dat wanneer de benodigde weerstandscapaciteit groter is dan de beschikbare weerstandscapaciteit, het college in de paragraaf weerstandsvermogen een voorstel doet over de wijze hoe het hiermee om wil gaan. De begrote stand van de Concernreserve per 31 december 2022 is € 20.005.000.

3. Weerstandsvermogen

Om te bepalen of het weerstandsvermogen toereikend is, moet de relatie te worden gelegd tussen de financieel gekwantificeerde risico's en de daarbij horende benodigde weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. De relatie tussen beide componenten wordt in onderstaande figuur weergegeven per 1 januari 2022.

Leiden streeft een weerstandsvermogen na dat tenminste voldoende is. Dit vereist een ratio weerstandsvermogen dat gelijk is of hoger is dan 1.

4. Relatie met Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG)
Naast de gemeentebrede risico-inventarisatie en het daaruit voortvloeiende risicoprofiel en de benodigde weerstandscapaciteit, wordt in het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) gelijktijdig met de Jaarstukken en Kaderbrief verantwoording afgelegd over de grondexploitatieprojecten. Het risicomanagement van deze projecten en het zorg dragen voor een toereikend weerstandsvermogen voor deze projecten maken deel uit van het MPG.

5. Ratio's / kengetallen
De paragraaf weerstandvermogen en risicobeheersing bevat vijf financiële kengetallen. De berekeningswijze van de kengetallen is vastgelegd in een ministeriële regeling. Mede op basis van deze kengetallen dient de paragraaf een analyse te geven van de financiële positie van de gemeente.

Op basis van de nieuwe geprognosticeerde balans zijn de financiële kengetallen geactualiseerd. Ten behoeve van een zo goed mogelijke voorspelling van de schuldpositie eind dit jaar heeft in de zomer een actualisatie plaatsgevonden van de cashflow binnen de grootste lopende projecten. Als resultaat hiervan is de verwachte schuldpositie eind 2022 met € 55 miljoen (effect schuldquote = 10,2%) naar beneden bijgesteld.

• De schuldpositie loopt in de komende jaren op. Deze ontwikkeling wordt al in meerdere begrotingen gerapporteerd. Leiden zal voor het uitgebreide investeringsprogramma dat in deze en vorige collegeperiodes is ingezet moeten lenen. Daarnaast zijn in afgelopen jaren bestemmingsreserves ingezet om tekorten (op te vangen. Als globale vuistregel kan hierbij worden gehanteerd dat voor iedere € 5 miljoen die de gemeente extra investeert of extra aan reserves onttrekt, het kengetal voor de schuldquote met ongeveer 1% stijgt. Bij een stijgende schuldpositie daalt ook de solvabiliteit van de gemeente.
• Het kengetal voor de grondexploitatie drukt uit in hoeverre een gemeente in grond heeft geïnvesteerd. Leiden kent geen grote uitleglocaties of grondposities waarop risico wordt gelopen. De VNG noemt een signaleringswaarde van 10% waarboven de grondexploitaties als kwetsbaar worden gezien. Dit geeft echter maar een beperkt beeld. Voor een uitgebreider beeld van de grondexploitaties verwijzen we naar de Paragraaf Grondbeleid.
• De gemeente Leiden heeft met een sluitende meerjarenbegroting in 2022-2025 een goede uitgangspositie om structureel bij te sturen als dit nodig is. De kostendekkende riool- en afvalstoffenheffing en relatief hoge OZB-niet woningen maken de Leidse belastingdruk 35% hoger dan het landelijk gemiddelde in 2022. Dit beperkt de effectieve ruimte om hier bij te sturen. De verhouding tot de Leidse regio staat opgenomen in paragraaf lokale heffingen.

Verwachting ontwikkeling schuldquote en solvabiliteit

Naar aanleiding van het onderzoek van Deloitte uit 2019 naar de financiële positie van de gemeente maken wij bij de begroting de door Deloitte genoemde signaleringswaarden inzichtelijk. De schuldquote zet de omvang van de netto schuld (dit is de schuld met aftrek van het geld dat de gemeente nog van derden tegoed heeft) af tegen de totale baten.

Het kengetal van solvabiliteit wordt in het bedrijfsleven gebruikt om een beeld te geven van de mate waarin het bezit van een bedrijf (uitgedrukt in het balanstotaal) is gefinancierd met schulden. Hiermee weten financiers de mate waarin bij een faillissement de nog openstaande schulden kunnen worden afgelost vanuit de waarde van het bezit. Voor gemeenten speelt dit aspect uiteraard niet. Het kengetal solvabiliteit geeft wel een beeld van de mate waarin het gemeentelijk bezit met leningen is gefinancierd waarvan de rentelasten drukken op de begroting.

Beide kengetallen verslechteren de komende jaren doordat de gemeente financiering aantrekt voor het lpoende investeringsprogramma.

Hoge schuld leidt tot hogere kwetsbaarheid voor rentestijging, lagere flexibiliteit

De indicatoren zijn een grofmazig instrument om een uitspraak te kunnen doen over de financiële positie van een gemeente. De schuldquote en solvabiliteitsratio laten zien dat het ambitieniveau om te investeren in de stad gepaard gaan met zwaardere financieringslasten. Deze financieringslasten zijn gedekt in de meerjarenbegroting. Wel levert een hoge schuldpositie voor de toekomst risico's op:

• Een hoge schuld betekent dat de gemeente bij (her)financiering risico loopt op een rentestijging. Bij het (her)financierien van € 100 miljoen, betekent 1% hogere rente dan geraamd voor € 1 miljoen aan extra structurele lasten die bij een volgende kaderbrief moeten worden opgevangen.
• Kapitaallasten zijn niet beïnvloedbaar: als de investering is afgerond, drukken de kapitaallasten hiervan gedurende de afschrijvingstermijn op de gemeentelijke begroting. Uit het overzicht van de ontwikkeling van kapitaallasten in paragraaf 4.2.2. Investeringen blijkt dat de totale kapitaallasten in 2023 € 40,5 miljoen bedragen (7% van de begrote lasten). Dit stijgt naar € 59,5 miljoen in 2026 (10% van de begrote lasten). Hiermee valt een groter deel van de begroting niet meer te beïnvloeden. De flexibiliteit om (structureel) bij te sturen neemt hierdoor af.

Tegenover deze risico's staan ook beheersmaatregelen:

• Als beheersmaatregel hield de gemeente bij het ramen van de rentelasten in het meerjarenbeeld tot nu toe rekening met een geleidelijke rentestijging naar 3,0% (zie ook de Paragraaf 3.2.4. Financiering). In het afgelopen half jaar is de rente waartegen de gemeente leent gestegen van ongeveer 0,5% tot 2% tot 2,5%. Deze snelle stijging maakt dat de buffer in 2023 (gerekend is met 1,5%) niet meer voldoet. Daarom past het college in deze begroting de rente op nieuwe geldleningen voor 2023 aan naar 2% en verhoogt de buffer 2024 naar 2,5%. Hiermee is weer sprake van enige marge, waarbij we ook rekening houden met de verwachte lagere liquiditeitsbehoefte door planningsoptimisme. Afhankelijke van het verdere beleid van de Europese Centrale bank zal de rente op korte termijn verder oplopen. Bij de volgende Kaderbrief vindt een nieuwe beoordeling van de buffers plaats.
• Bij het aantrekken van lang vreemd vermogen zetten we de rente in afgelopen jaren voor 20 of 30 jaar vast. Dit verminderde de kwetsbaarheid voor rentestijgingen omdat herfinanciering over een langere periode wordt verdeeld. Hiervan plukken we nu de vruchten doordat het renterisico op herfinanciering geleidelijk de begroting raakt.
• De gemeente Leiden rekent alleen de concernreserve tot de beschikbare weerstandscapaciteit, waar andere gemeenten soms ook meer onzekere of beklemde vermogensbestanddelen meerekenen. Daarnaast zorgen we ervoor dat de concernreserve in het meerjarenbeeld altijd toegroeit naar anderhalf keer het benodigd weerstandsvermogen op dat moment. Zo zorgen we ervoor dat de begroting voldoende robuust is om incidentele tegenvallers in de toekomst te kunnen opvangen.

De hoge inflatie maakt dat de kosten van nieuwe investeringen oplopen, maar zorgt er ook voor dat de schuld die in het verleden is opgebouwd minder waard wordt. Daarnaast staan nu in het meerjaren investeringsplan ambities opgenomen om in een relatief korte tijd veel geld te investeren in de stad. Het is per definitie onzeker of deze ambitie op alle fronten kan worden gehaald. Wanneer investeringen zich meer spreiden in de tijd, spreidt ook de financieringsbehoefte zich en daalt de piek van de schuldratio. De huidige ontwikkeling van de schuldratio is gebaseerd op een optimistische raming van de snelheid waarmee investeringen kunnen worden gerealiseerd. Ook investeert de gemeente in zaken die een waarde vertegenwoordigen die eventueel op een later moment weer kan worden verkocht zoals bijvoorbeeld de parkeergarages.

Het college onderkent dat de huidige investeringen de schuldpositie sterk doen oplopen. De stijging van de rente levert hierdoor een grotere financiële opgave op dan wanneer de schuldpositie lager was geweest. Tegelijkertijd is deze stijging van de schuldpositie het rechstreekse gevolg van een breed gedragen investeringsprogramma in het vergroenen en beter bereikbaar maken van de stad, verbetering van onderwijshuisvesting en sportaccommodaties en versnellen van woningbouw. Met de huidige beheersmaatregelen acht het college deze investeringen verantwoord.