Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Deze paragraaf biedt op basis van een risicosimulatie en een overzicht van financiële kengetallen inzicht in de financiële positie van de gemeente Leiden. Het totale risicoprofiel is iets verbeterd. Dit komt door de ruim buffer in de reserve sociaal domein en doordat in de Kaderbrief 2023-2027 enkele grote regenvallers door rente en inflatie zijn genomen. Uit de risicosimulatie blijkt dat het weerstandsvermogen van de gemeente in de programmabegroting 2024 op korte termijn uitstekend is. Zie ook de hoofdlijnen financiële positie voor het meerjarig verloop van de concernreserve.

De financiële kengetallen laten net als bij de vorige programmabegroting zien dat de schuldpositie in de toekomst sterk oploopt als gevolg van de investeringen die de gemeente doet en de inzet van bestemmingsreserves. Als gevolgen van het scherper ramen van de kasstromen binnen investeringen en bijsturing in de Kaderbrief 2023-2027 is de verwachte stijging van de schuldpositie minder sterk dan bij eerdere begrotingen. Desalniettemin blijft de financieringsbehoefte van de gemeente groot. In combinatie met de gestegen rente plaatst dit de gemeente nu voor een financiële opgave. Doordat leningen in het verleden voor een lange periode zijn vastgelegd komt dit effect geleidelijk de gemeentebegroting binnen.

1. Risico’s
Een risico is een mogelijke gebeurtenis met een negatief gevolg voor de organisatie. Met behulp van een risicomanagementinformatiesysteem prioriteert, analyseert en beoordeelt de gemeentelijke organisatie risico's op systematische wijze. Door een goed systeem van risicomanagement kunnen bestuurders en managers vervolgens voor risico’s, die het behalen van de doelstellingen van de organisatie bedreigen, passende beheersmaatregelen nemen. Op basis van de inventarisatie is een risicoprofiel voor 2024 opgesteld. Het onderstaande overzicht toont de tien grootste risico's met de hoogste bijdrage aan de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit aangevuld met de getroffen beheersmaatregel. Onderaan de tabel is het totaalbedrag voor de overige risico’s opgenomen.

Ten opzichte van de meest recente risico-inventarisatie (Jaarstukken 2022) is de totale impact van de financiële risico'stoegenomen van € 64,0 miljoen naar € 65,2 miljoen. Deze ontwikkeling valt als volgt te duiden:

• De impact van het risico op loon- en prijsontwikkeling is verlaagd van € 5,9 miljoen naar € 4,2 miljoen omdat in de Kaderbrief 2023-2027 een groot aantal budgetten en kredieten is bijgesteld op hogere lonen en prijzen. Het risico op prijsstijgingen op energie houden we voorlopig gelijk: in de Programmabegroting 2023 en Kaderbrief 2023-2027 hebben we aannames gedaan dat de energiekosten op termijn weer gaan dalen. Dit zien we op dit moment ook gebeuren. Het risico is dat de tarieven niet (in het juiste tempo) naar het niveau dalen als waarvan we zijn uitgegaan. Bij de Jaarstukken 2023 / Kaderbrief 2024-2028 zullen we dit opnieuw evalueren. Het risico op de Algemene uitkering blijft ongewijzigd.
• Het risico op gemeentelijke garanties op geldleningen is aangepast op de tussentijdse aflossing van geldleningen. Het risico op de rente is aangepast op de gewijzigde financieringsbehoefte 2024. Hierdoor wijken de bedragen iets af van de risico-inventarisatie in de Jaarstukken 2022.
• De risicodossiers van de lopende projecten Duurzame reconstructie openbare ruimte en infrastructuur Leiden Bio Science Park, Lammenschansdriehoek en Haarlemmerweg zijn bijgewerkt. Hierdoor is de impact van deze drie risico's iets naar beneden bijgesteld.
• Bij de inrichting van de Centrumregeling IDA voor de bedrijfsvoering van de gemeenten Leiderdorp, Oegstgeest en Zoeterwoude zijn afspraken gemaakt over aansprakelijkheid van gemeente Leiden als deelnemende gemeenten schade oplopen door de dienstverlening van Leiden. Dit aansprakelijkheidsrisico is niet verzekerbaar.
• Het risico op uitval van systemen door cybercrime was in de vorige risico-inventarisatie ingeschat op een maximale impact van € 1 miljoen. Door getroffen beheersmaatregelen kunnen we de kans dat een dergelijik incident optreedt op het laagste kansniveau van 10% houden. De geschatte maximale impact lijkt vanuit casuïstiek bij andere gemeenten echter te laag en stellen we bij naar € 2,5 miljoen. Dit blijft een globale inschatting: bij komende risicoinventarisaties zullen we de inschatting steeds aanscherpen.

Als alle risico's zich gelijktijdig in hun volle omvang zouden voordoen zou een nadeel optreden van € 65,2 miljoen. Het reserveren van een dergelijk groot bedrag als buffer voor alle risico's is echter ongewenst omdat het niet waarschijnlijk is dat alle risico's zich in 2023 gelijktijdig, en in hun maximale omvang, voordoen. Daarom is op basis van de ingevoerde risico's een risicosimulatie uitgevoerd. Bij deze simulatie is gerekend met een zekerheidspercentage van 90%. Het resultaat is dat met een benodigde weerstandscapaciteit van € 10,0 miljoen het voor 90% zeker is dat alle risico's die in 2023 zouden kunnen optreden kunnen worden afgedekt. De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald door alle risico's waarvoor geen of onvoldoende beheersmaatregelen zijn of kunnen worden getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. Onderstaande tabel bevat een overzicht van de meest relevante zekerheidspercentages en de daarmee corresponderende benodigde weerstandscapaciteit.

Hoe kan het dat het benodigd weerstandsvermogen daalt terwijl onzekerheden op lange termijn groot zijn?

In de SWOT-analyse in het hoofdstuk hoofdlijnen financiële positie onderbouwden we dat nog de nodige onzekerheden spelen ten aanzien van rente, inflatie en het gemeentefonds. Ook de totale omvang van de risico's is toegenomen. Desondanks neemt het benodigd weerstandsvermogen in deze programmabegroting af.

Dit komt voor een deel doordat de risicosimulatie alleen betrekking heeft op risico's die in het begrotingsjaar 2024 kunnen optreden. Het weerstandsvermogen drukt met andere woorden uit of de concernreserve tegenvallers in hier en nu kan opvangen. De SWOT-analyse ziet op kansen en bedreigingen om op de langere termijn de begroting structureel sluitend te houden en ambities te kunnen financieren.

Door de relatief grote buffer in de reserve sociaal domein op dit moment, vallen de risico's sociaal domein weg uit de risicosimulatie. Deze kunnen naar verwachting worden opgevangen binnen de reserve sociaal domein. De kans van optreden van tegenvallers ten laste van de concernreserve is daarmee in 2024 0%. Daarnaast is in de Kaderbrief 2023-2027 besloten om een aantal structurele tegenvallers in de begroting te verwerken. Hierdoor neemt het risico op deze posten af. Dit betreft bijvoorbeeld de bijstellingen van verschillende budgetten voor loon- en prijsontwikkeling en het rentenadeel.

2 . Beschikbare weerstandscapaciteit

In theorie beschikt een gemeente over incidentele en structurele weerstandscapaciteit. De incidentele weerstandscapaciteit bestaat uit de concernreserve, de bestemmingsreserves, de langlopende voorzieningen, de begrotingspost onvoorzien en aanwezige stille reserves. De structurele weerstandscapaciteit wordt bepaald door de omvang van toekomstige bezuinigingsmogelijkheden en het onbenutte deel van de belastingcapaciteit. Het is een politieke afweging om te bepalen welke delen van de incidentele en structurele componenten men tot de weerstandscapaciteit wil rekenen.

De raad heeft in de Financiële verordening 2020 (RV 20.0141) de concernreserve aangemerkt als weerstandscapaciteit. Hierbij heeft de raad besloten dat wanneer de benodigde weerstandscapaciteit groter is dan de beschikbare weerstandscapaciteit, het college in de paragraaf weerstandsvermogen een voorstel doet over de wijze hoe het hiermee om wil gaan. De begrote stand van de Concernreserve per 31 december 2022 is € 20.065.000.

3. Weerstandsvermogen

Om te bepalen of het weerstandsvermogen toereikend is, moet de relatie te worden gelegd tussen de financieel gekwantificeerde risico's en de daarbij horende benodigde weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. De relatie tussen beide componenten wordt in onderstaande figuur weergegeven per 1 januari 2024.

De gepresenteerde stand van de concernreserve is inclusief een 'tijdelijk' extra saldo van € 3,7 miljoen vanuit het eigen vermogen van voormalige gemeenschappelijke regeling Servicepunt71 (zie toelichting Hoofdlijnen financiële positie). Leiden streeft een weerstandsvermogen na dat tenminste voldoende is. Dit vereist een ratio weerstandsvermogen dat gelijk is of hoger is dan 1.

4. Relatie met Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG)
Naast de gemeentebrede risico-inventarisatie en het daaruit voortvloeiende risicoprofiel en de benodigde weerstandscapaciteit, wordt in het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) gelijktijdig met de Jaarstukken en Kaderbrief verantwoording afgelegd over de grondexploitatieprojecten. Het risicomanagement van deze projecten en het zorg dragen voor een toereikend weerstandsvermogen voor deze projecten maken deel uit van het MPG.

5. Ratio's / kengetallen

De paragraaf weerstandvermogen en risicobeheersing bevat vijf financiële kengetallen. De berekeningswijze van de kengetallen is vastgelegd in een ministeriële regeling. Mede op basis van deze kengetallen dient de paragraaf een analyse te geven van de financiële positie van de gemeente.

Op basis van de nieuwe geprognosticeerde balans zijn de financiële kengetallen geactualiseerd. Ten behoeve van een zo goed mogelijke voorspelling van de schuldpositie heeft het college bij de Kaderbrief 2023-2027 een analyse van de geplande kasstromen binnen de investeringen uitgevoerd. Dit betekent dat kritisch is nagegaan of de begrote snelheid waarmee investeringen worden uitgevoerd op basis van de meest actuele gegevens reëel lijkt. Op basis hiervan is de verwachte boekwaarde aan investeringen in de prognosebalans (en daarmee de behoefte aan financiering) met € 150 miljoen naar beneden bijgesteld. De nu opgenomen kengetallen kunnen als volgt worden geduid:

• De schuldpositie loopt in de komende jaren op. Deze ontwikkeling wordt al in meerdere begrotingen gerapporteerd. Leiden zal voor het uitgebreide investeringsprogramma dat in deze en vorige collegeperiodes is ingezet moeten lenen. Daarnaast zijn in afgelopen jaren bestemmingsreserves ingezet om tekorten op te vangen. Als globale vuistregel kan hierbij worden gehanteerd dat voor iedere € 6 miljoen die de gemeente extra investeert of extra aan reserves onttrekt, het kengetal voor de schuldquote met ongeveer 1% stijgt. Bij een stijgende schuldpositie daalt ook de solvabiliteit van de gemeente. Het kengetal van de netto schuldquote zet de omvang van de netto schuld (dit is de schuld met aftrek van het geld dat de gemeente nog van derden tegoed heeft) af tegen de totale baten. De netto schuldquote ontwikkelt zich in deze meerjarenbegroting als volgt (in € 1.000):

• Het kengetal van solvabiliteit wordt in het bedrijfsleven gebruikt om een beeld te geven van de mate waarin het bezit van een bedrijf (uitgedrukt in het balanstotaal) is gefinancierd met schulden. Hiermee weten financiers de mate waarin bij een faillissement de nog openstaande schulden kunnen worden afgelost vanuit de waarde van het bezit. Voor gemeenten speelt dit aspect uiteraard niet. Het kengetal solvabiliteit geeft wel een beeld van de mate waarin het gemeentelijk bezit met leningen is gefinancierd waarvan de rentelasten drukken op de begroting. De solvabiliteit ontwikkelt zich in deze meerjarenbegroting als volgt (in € 1.000):

• Het kengetal voor de grondexploitatie drukt uit in hoeverre een gemeente in grond heeft geïnvesteerd. Leiden kent geen grote uitleglocaties of grondposities waarop risico wordt gelopen. De VNG noemt een signaleringswaarde van 10% waarboven de grondexploitaties als kwetsbaar worden gezien. Dit geeft echter maar een beperkt beeld. Voor een uitgebreider beeld van de grondexploitaties verwijzen we naar de Paragraaf Grondbeleid.
• De gemeente Leiden heeft met een sluitende meerjarenbegroting in 2024-2027 een goede uitgangspositie om structureel bij te sturen als dit nodig is. De kostendekkende riool- en afvalstoffenheffing en relatief hoge OZB-niet woningen maken dat de Leidse belastingdruk hoger is dan het landelijk gemiddelde. Dit beperkt de effectieve ruimte om hier bij te sturen. De verhouding tot de Leidse regio staat opgenomen in paragraaf lokale heffingen.

Hoge schuld leidt tot hogere kwetsbaarheid voor rentestijging, lagere flexibiliteit

De indicatoren zijn een grofmazig instrument om een uitspraak te kunnen doen over de financiële positie van een gemeente. De schuldquote en solvabiliteitsratio laten zien dat het ambitieniveau om te investeren in de stad gepaard gaan met zwaardere financieringslasten. Deze financieringslasten zijn gedekt in de meerjarenbegroting. Wel levert een hoge schuldpositie voor de toekomst risico's op:

• Een hoge schuld betekent dat de gemeente bij (her)financiering risico loopt op een rentestijging. Bij het (her)financieren van € 10 miljoen, betekent 1% hogere rente dan geraamd voor € 100.000 aan extra structurele lasten die bij een volgende kaderbrief moeten worden opgevangen. Hieronder gaan we nader in op de aard van het renterisico.
• Kapitaallasten zijn niet beïnvloedbaar: als de investering is afgerond, drukken de kapitaallasten hiervan gedurende de afschrijvingstermijn op de gemeentelijke begroting. Uit het overzicht van de ontwikkeling van kapitaallasten in paragraaf 4.2.2. Investeringen blijkt dat de totale kapitaallasten in 2024 € 44,9 miljoen bedragen (7% van de begrote lasten). Dit stijgt naar € 60,9 miljoen in 2027 (9% van de begrote lasten). Hiermee valt een groter deel van de begroting niet meer te beïnvloeden. De flexibiliteit om (structureel) bij te sturen neemt hierdoor iets af.

Tegenover deze risico's staan ook beheersmaatregelen:

• Mede gezien de kwetsbaarheid voor rente-ontwikkeling verhogen we de structurele behoedzaamheidsruimte. Zo kunnen structurele tegenvallers door bijvoorbeeld de renteontwikkeling bij de volgende kaderbrief worden opgevangen zonder dat dit meteen noodzaakt tot structurele bezuinigingen.
• Bij het aantrekken van lang vreemd vermogen zetten we de rente in afgelopen jaren voor 20 of 30 jaar vast. Dit verminderde de kwetsbaarheid voor rentestijgingen omdat herfinanciering over een langere periode wordt verdeeld. Hiervan plukken we nu de vruchten doordat het renterisico op herfinanciering geleidelijk de begroting raakt.
• De gemeente Leiden rekent alleen de concernreserve tot de beschikbare weerstandscapaciteit, waar andere gemeenten soms ook meer onzekere of beklemde vermogensbestanddelen meerekenen. Daarnaast zorgen we ervoor dat de concernreserve in het meerjarenbeeld altijd toegroeit naar anderhalf keer het benodigd weerstandsvermogen op dat moment. Zo zorgen we ervoor dat de begroting voldoende robuust is om incidentele tegenvallers in de toekomst te kunnen opvangen.

Hoe duiden we het renterisico op geldleningen?

Tot en met de begroting 2022 hield gemeente Leiden in de budgetten rekening met een mogelijke rentestijging. Dit betekent dat op de begroting ruimte was gereserveerd om hogere financieringslasten te kunnen dekken. In die jaren was de rente nog op een historisch laag niveau en was de enige ontwikkelrichting een stijging. Sinds 2022 is de rente sterk opgelopen. In onze begroting houden we de rente nu langjarig constant op het huidige marktniveau (zie ook de paragraaf financiering) en begroten op voorhand geen rentestijging in. Bij het recente besluit van 14 september jl. om de beleidsrente met 25 basispunten te verhogen, communiceerde de Europese Centrale Bank immers dat "de belangrijkste rentetarieven niveaus hebben bereikt die, als ze lang genoeg worden aangehouden, een substantiële bijdrage zullen leveren aan een tijdige terugkeer naar onze inflatiedoelstelling". Hiermee lijken verdere renteverhogingen voorlopig van de baan, al zal het verdere rentebeleid van de ECB sterk afhangen van de verdere inflatie-ontwikkeling. Ook de kapitaalmarkt verwacht op termijn een rentedaling. Dit blijkt zowel uit vragenlijstonderzoek binnen de financiële sector als uit het feit dat de rente op langlopende geldleningen nog steeds lager is dan de rente op kortlopende geldleningen. Hiermee lijkt het zeer reëel om de renteverwachting in de meerjarenbegroting constant te houden, al blijft het risico op rentestijging zeker aanwezig.

De hoge inflatie maakt dat de kosten van nieuwe investeringen oplopen, maar zorgt er ook voor dat de schuld die in het verleden is opgebouwd minder waard wordt. Daarnaast staan nu in het meerjaren investeringsplan ambities opgenomen om in een relatief korte tijd veel geld te investeren in de stad. Het is per definitie onzeker of deze ambitie op alle fronten kan worden gehaald. Wanneer investeringen zich meer spreiden in de tijd, spreidt ook de financieringsbehoefte zich en daalt de piek van de schuldratio. Jaarlijks evalueren we bij de kaderbrief of de verwachte snelheid van investeren nog reëel lijkt. Ook investeert de gemeente in zaken die een waarde vertegenwoordigen die eventueel op een later moment weer kan worden verkocht zoals bijvoorbeeld de parkeergarages.

Het college onderkent dat de huidige investeringen de schuldpositie sterk doen oplopen. De stijging van de rente levert hierdoor een grotere financiële opgave op dan wanneer de schuldpositie lager was geweest. Tegelijkertijd is deze stijging van de schuldpositie het rechstreekse gevolg van een breed gedragen investeringsprogramma in het vergroenen en beter bereikbaar maken van de stad, verbetering van onderwijshuisvesting en sportaccommodaties en versnellen van woningbouw. Met de huidige beheersmaatregelen acht het college deze investeringen verantwoord.