Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Deze paragraaf biedt op basis van een risicosimulatie en een overzicht van financiële kengetallen inzicht in de financiële positie van de gemeente Leiden. Uit de risicosimulatie blijkt dat het weerstandsvermogen van de gemeente voor 2018 'voldoende' is. In de komende jaren stijgt de concernreserve inclusief het resultaat van de Tweede Bestuursrapportage 2018 tot ruim € 26,4 miljoen eind 2022. Met de aanvullende stortingen in de Concernreserve loopt het weerstandsvermogen bij een gelijkblijvend risicoprofiel dus op tot ruim voldoende in 2022.

De financiële kengetallen laten net als bij de Programmabegroting zien dat de schuldpositie sterk zal oplopen als gevolg van de investeringen die de gemeente doet. Dit zorgt niet voor acute problemen, maar levert in de toekomst een kwetsbaarheid voor rentestijgingen op. Door leningen voor een lange periode vast te leggen en op voorhand al een rentestijging in te begroten wordt dit risico enigszins beperkt.

1. Risico’s
Een risico is een mogelijke gebeurtenis met een negatief gevolg voor de organisatie. Met behulp van een risicomanagementinformatiesysteem prioriteert, analyseert en beoordeelt de gemeentelijke organisatie risico's op systematische wijze. Door een goed systeem van risicomanagement kunnen bestuurders en managers vervolgens in voor risico’s, die het behalen van de doelstellingen van de organisatie bedreigen, passende beheersmaatregelen nemen. Op basis van de inventarisatie is een risicoprofiel voor 2019 opgesteld. Het onderstaande overzicht toont de tien grootste risico's met de hoogste bijdrage aan de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit aangevuld met de getroffen beheersmaatregel. Onderaan de tabel is het totaalbedrag voor de overige risico’s opgenomen.

Tabel 1: Belangrijkste financiële risico's

Ten opzichte van de meest recente risico-inventarisatie ( Jaarstukken 2017) is de totale impact van de financiële risico's afgenomen van € 108,6 miljoen naar € 97,5 miljoen. De volgende risico's staan nieuw in de top tien of zijn sterk toegenomen:

• Door de aantrekkende economie hebben bouwers en dienstverleners het drukker. Dit leidt tot prijsstijgingen waardoor de ramingen achter investeringen onder druk komen te staan en de kans op aanbestedingsnadelen toeneemt. Dit risico is gekwantificeerd op € 9,2 miljoen met een kans van 50%.
• Op dit moment lopen enkele grote planschadeclaims bij de gemeente die voortvloeien op eerdere besluitvorming door de gemeenteraad. Door actualisatie van het risicoprofiel is dit risico hoger ingeschat dan bij de Jaarstukken 2017.
• Binnen de lopende projecten Stationsgebied, Indoor Sportcentrum, Combibad , IJshal en Kooiplein zijn de projectrisico's toegenomen door bijvoorbeeld het risico op prijsstijgingen, de onzekerheid over het Sportbesluit rondom verrekenbare BTW (dit stond bij de Jaarstukken 2017 als apart risico verwerkt) en de onzekerheid over de effecten van de inpassing van het busstation. Hierdoor staan deze nu hoger in de top 10.

Ten opzichte van de Jaarstukken 2017 is ook een aantal risico's afgenomen of verdwenen uit het risicoprofiel:

• Door het instellen van de Reserve sociaal domein is het risico afgenomen dat door tegenvallers binnen het sociaal domein een greep uit de concernreserve moet worden gedaan (met uitzondering van de BUIG-uitkering). Hierdoor nemen de kans en impact van de risico's binnen het sociaal domein af.
• Het risico op de BUIG-uitkering is bijgesteld van een kans van 50% op een overschrijding van € 2,9 miljoen bij de Jaarstukken 2017, naar een kans van 30% op een nadeel van € 1 miljoen. Leiden heeft voor 2018 een voorlopig nader rijksbudget ontvangen van € 46,5 miljoen. Het definitieve rijksbudget 2018 kan in theorie lager zijn door a) rijksbeleid b) verloop werkloosheid c) door verandering van de objectieve verdeelmaatstaven en d) gerealiseerd aantal uitkeringen afgelopen jaar. Het definitieve rijksbudget 2018 wordt eind september 2018 bekend gemaakt. Er is al bekend gemaakt dat het macrobudget 2018 o.a. zal worden verhoogd vanwege de toename van het aantal statushouders. Voor Leiden zal dat circa € 1,0 miljoen zijn. Het risico voor 2018 dat het uiteindelijke rijksbudget 2018 fors naar beneden wordt bijgesteld, is daarmee uitgesloten. Leiden zal net als in 2016 en 2017 in 2018 een nadeelgemeente worden, maar het nadeel zal in 2018 fors lager uitkomen. Als het rijksbudget niet toereikend is, kan Leiden overigens een beroep doen op de vangnetregeling mits Leiden voldoet aan een aantal voorwaarden. Door deze lagere kwantificering is dit risico verdwenen uit de top 10.
• In de Jaarstukken 2017 stond als risico opgenomen dat de Reserve grondexploitaties ontoereikend zou zijn om alle ambities te kunnen dekken. Dit is een dekkingsprobleem dat de raad jaarlijks kan betrekken bij de integrale afweging rond de Kaderbrief, geen risico. Daarom is dit risico verwijderd.
• Het risico rondom het YNS-pand (Stationsgebied) is vervallen omdat hierover een overeenkomst is gesloten.
• De impact van het risico asbestsanering is naar beneden bijgesteld van € 1 miljoen naar € 300.000 omdat dit een beter beeld geeft van het nadeel dat in één jaar zou kunnen optreden. Hiermee valt deze buiten de selectie.
• Het risico op de uitkomsten van het onderzoek van de Belastingdienst is in kwantificering niet gewijzigd, maar wordt door de gewijzigde kwantificering van overige risico's nu zichtbaar in de top 10.

Als alle risico's zich gelijktijdig in hun volle omvang zouden voordoen zou een nadeel optreden van € 97,5 miljoen. Het reserveren van een dergelijk groot bedrag als buffer voor alle risico's is echter ongewenst omdat het niet waarschijnlijk is dat alle risico's zich in 2019 gelijktijdig, en in hun maximale omvang, voordoen. Daarom is op basis van de ingevoerde risico's een risicosimulatie uitgevoerd. Bij deze simulatie is gerekend met een zekerheidspercentage van 90%. Het resultaat is dat met een benodigde weerstandscapaciteit van € 17,5 miljoen het voor 90% zeker is dat alle risico's die in 2018 zouden kunnen optreden kunnen worden afgedekt. De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald door alle risico's waarvoor geen of onvoldoende beheersmaatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie.

Onderstaande tabel bevat een overzicht van de meest relevante percentages en de daarmee corresponderende benodigde weerstandscapaciteit.

Tabel 2: Benodigde weerstandscapaciteit bij verschillende zekerheidspercentages

2 . Beschikbare weerstandscapaciteit

In theorie beschikt een gemeente over incidentele en structurele weerstandscapaciteit. De incidentele weerstandscapaciteit bestaat uit de concernreserve, de bestemmingsreserves, de langlopende voorzieningen, de begrotingspost onvoorzien en aanwezige stille reserves. De structurele weerstandscapaciteit wordt bepaald door de omvang van toekomstige bezuinigingsmogelijkheden en het onbenutte deel van de belastingcapaciteit. Het is een politieke afweging om te bepalen welke delen van de incidentele en structurele componenten men tot de weerstandscapaciteit wil rekenen.

De raad heeft in de Financiële verordening 2016 (RV 16.0089) de concernreserve aangemerkt als weerstandscapaciteit. Hierbij heeft de raad besloten dat wanneer de benodigde weerstandscapaciteit groter is dan de beschikbare weerstandscapaciteit, het college in de paragraaf weerstandsvermogen een voorstel doet over de wijze hoe het hiermee om wil gaan. De begrote stand van de Concernreserve per 31 december 2019 is inclusief het resultaat van deTweede bestuursrapportage 2018 is dit € .

3. Weerstandsvermogen

Om te bepalen of het weerstandsvermogen toereikend is, moet de relatie te worden gelegd tussen de financieel gekwantificeerde risico's en de daarbij horende benodigde weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. De relatie tussen beide componenten wordt in onderstaande figuur weergegeven.

Leiden streeft een weerstandsvermogen na dat tenminste voldoende is. Dit vereist een ratio weerstandsvermogen dat gelijk is of hoger is dan 1.

Tabel 3: Weerstandsnorm

4. Relatie met Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG)
Naast de gemeentebrede risico-inventarisatie en het daaruit voortvloeiende risicoprofiel en de benodigde weerstandscapaciteit, wordt in het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) verantwoording afgelegd over de grondexploitatieprojecten. Het risicomanagement van deze projecten en het zorg dragen voor een toereikend weerstandsvermogen voor deze projecten maken deel uit van het MPG.

5. Ratio's / kengetallen
De paragraaf weerstandvermogen en risicobeheersing bevat op basis van nieuwe verantwoordingsregels vanaf de begroting 2016 vijf financiële kengetallen. De berekenwijze van de kengetallen is vastgelegd in een ministeriële regeling. Mede op basis van deze kengetallen dient de paragraaf een analyse te geven van de financiële positie van de gemeente.

Tabel 4: Financiële kengetallen

Op basis van de nieuwe geprognosticeerde balans zijn de financiële kengetallen geactualiseerd.

• De schuldpositie loopt stevig op als gevolg van de investeringen die de gemeente de komende jaren gaat doen. Het kengetal voor de schuldquote stijgt hierdoor tot boven de door de VNG geadviseerde bovengrens van 130%. Leiden zal voor het uitgebreide investeringsprogramma dat in de vorige collegeperiode en met het beleidsakkoord 2018-2022 Samen maken we de stad is ingezet fors moeten lenen. Hierdoor daalt ook de solvabiliteit van de gemeente.
• Het kengetal voor de grondexploitatie drukt uit in hoeverre een gemeente in grond heeft geïnvesteerd. Leiden kent geen grote uitleglocaties of grondposities waarop risico wordt gelopen. De VNG noemt een signaleringswaarde van 10% waarboven de grondexploitaties als kwetsbaar worden gezien. Dit geeft echter maar een beperkt beeld. Voor een uitgebreider beeld van de grondexploitaties verwijzen we naar de Paragraaf grondbeleid.
• De gemeenteLeiden heeft met een sluitende meerjarenbegroting een goede uitgangspositie om structureel bij te sturen als dit nodig is. Door het kostendekkend maken van riool- en afvalstoffenheffing en de stijging van de OZB stijgen de Leidse woonlasten ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Hier neemt de ruimte om bij te sturen dus iets af.

Schuld: geen acuut probleem, wel een potentiële kwetsbaarheid

De indicatoren en VNG-normen zijn een grofmazig instrument om een uitspraak te kunnen doen over de financiële positie van een gemeente. De schuldquote en solvabiliteitsratio laten zien dat het ambitieniveau om te investeren in de stad gepaard gaan met zwaardere financieringslasten. Deze financieringslasten zijn gedekt in de meerjarenbegroting. Wel levert een hoge schuldpositie voor de toekomst risico's op:

• Een hoge schuld betekent dat de gemeente bij (her)financiering risico loopt op een rentestijging. Bij het (her)financierien van € 100 miljoen, betekent 1% hogere rente dan geraamd voor € 1 miljoen aan extra structurele lasten die bij een volgende Kaderbrief moeten werden opgevangen.
• Kapitaallasten zijn niet beïnvloedbaar: als de investering is afgerond, drukken de kapitaallasten hiervan gedurende de afschrijvingstermijn op de gemeentelijke begroting. In 2019 bedragen de totale kapitaallasten € 34,3 miljoen (7% van de begrote lasten). Dit stijgt naar € 49,8 miljoen in 2022 (10% van de begrote lasten). Hiermee valt een groter deel van de begroting niet meer te beïnvloeden. De flexibiliteit om (structureel) bij te sturen neemt hierdoor af.

Tegenover deze risico's staan ook beheersingsmaatregelen:

• Als beheersingsmaatregel houdt de gemeente bij het ramen van de rentelasten in het meerjarenbeeld rekening met een geleidelijke rentestijging naar 3,5% (zie ook de Paragraaf 3.2.4. Financiering). Hierbinnen kunnen eventuele rentestijgingen worden opgevangen binnen de meerjarenbegroting zonder dat dit tot nadelen leidt.
• Bij het aantrekken van lang vreemd vermogen zetten we de rente 20 jaar of langer vast. Dit vermindert de kwetsbaarheid voor rentestijgingen omdat herfinanciering over een langere periode wordt verdeeld.
• De gemeente Leiden rekent alleen de Concernreserve tot de beschikbare weerstandscapaciteit, waar andere gemeenten soms ook meer onzekere of beklemde vermogensbestanddelen meerekenen. Daarnaast zorgen we ervoor dat de concernreserve in het meerjarenbeeld altijd toegroeit naar anderhalf keer het benodigd weerstandsvermogen op dat moment. Zo zorgen we ervoor dat de begroting voldoende robuust is om incidentele tegenvallers in de toekomst te kunnen opvangen.

Het risico van herfinanciering op de lange termijn wordt voor een stuk getemperd door inflatie. Daarnaast staan nu in het meerjaren investeringsplan ambities opgenomen om in een relatief korte tijd veel geld te investeren in de stad. Het is per definitie onzeker of deze ambitie op alle fronten kan worden gehaald. Wanneer investeringen zich meer spreiden in de tijd, spreidt ook de financieringsbehoefte zich en daalt de piek van de schuldratio. De huidige ontwikkeling van de schuldratio is gebaseerd op een optimistische raming van de snelheid waarmee investeringen kunnen worden gerealiseerd.

Daarnaast zijn er ook toekomstige ontwikkelingen die kansen bieden voor schuldreductie. De gemeente investeert in bijvoorbeeld parkeergarages die op de lange termijn een waarde hebben. Ook zal over 15 tot 20 jaar de herziening van de erfpachtcanons mogelijk weer tot een positieve kasstroom leiden. Dergelijke mogelijkheden bieden 'knoppen' waaraan een toekomstig gemeentebestuur kan draaien om indien nodig de schuldpositie terug te brengen.

Het college onderkent dat de huidige investeringen de schuldpositie sterk doen oplopen. Dit gaat altijd gepaard met risico's. Op basis hiervan zijn ook beheersingsmaatregelen getroffen. Met deze beheersmaatregelen acht het college het verantwoord om de komende jaren vol ambitie te investeren in de stad.