Programmabegroting 2023

Hoofdlijnen financiële positie

Het financiële beeld bij deze begroting is door de economische situatie en kabinetsbeleid zeer onzeker. Er is sprake van grote kansen en grote risico's. We moeten daarom een lijn kiezen tussen voorzichtig genoeg begroten om de risico's op te kunnen vangen, maar niet té voorzichtig begroten zodat nu voorzieningen en plannen voor de stad moeten worden afgebroken terwijl dit later niet nodig kan blijken te zijn. In dit hoofdstuk lichten we de financiële beleidskeuzes toe.

Paragraaf 2.1. schetst de externe invloeden op de cijfers en de kansen en onzekerheden die hierbij spelen. In de volgende paragraaf geven we een samenvatting van de financiële besluitvorming in deze begroting. De laatste paragraaf gaat dieper in op de financiële positie

2.1. Context en uitgangspositie

Deze begroting is opgesteld binnen de onderstaande context:

Economische context

De macro-economische problematiek (vooral als gevolg van de oorlog in Oekraïne en naweeën van de corona-crisis) raakt ook de begroting van de gemeente Leiden:

  • De hoge inflatie maakt dat prijzen voor gemeentelijke dienstverlening en voorzieningen sterk zijn gestegen. Dit geldt zowel voor bouwmaterialen, energie als personeel. Hoewel dit voor een deel kan worden opgevangen uit de indexering van gemeentelijke inkomsten en scherpere keuzes in de uitvoering, leidt dit op onderdelen tot budgettaire knelpunten. In deze begroting worden vooral voor het beheer van de stad (onder meer afvoeren huishoudelijk afval) en energiebudgetten verhoogd om diensten en voorzieningen te kunnen blijven betalen. Ook is enige budgettaire ruimte opgenomen om prijsstijgingen in het investeringsprogramma op te kunnen vangen. Het Centraal Planbureau (CPB) verwacht dat de inflatie bij een solide beleid door de Europese Centrale Bank (ECB) en het uitblijven van nieuw schokken als de oorlog in Oekraïne en de corona-epidemie op de middellange termijn (3 tot 5 jaar) weer op een stabiele 2% kan komen (CPB Juni 2022 'inflatiescenario's'). Voor de korte termijn zullen we waarschijnlijk de hoge inflatie (en het effect hiervan op het monetair beleid van de ECB) moeten betrekken bij ons financieel beleid. Dit zou op de langere termijn weer kunnen stabiliseren.
  • Ook de rente op de kapitaalmarkt is in korte tijd zeer sterk gestegen: waar de gemeente begin dit jaar nog leende tegen een rente van 0,5%, ligt deze rente rond het opstellen van deze begroting rond 2% tot 2,5%. Door het lopende investeringsprogramma heeft de gemeente de komende jaren een forse financieringsbehoefte. De snelheid van deze extreme rentestijging leidt in combinatie met de forse financieringsvolumes naar verwachting tot hogere financieringslasten vanaf 2023 dan begroot. Na de recente verhoging van de rente met 0,75% zou de ECB verdere rentestijgingen kunnen overwegen om de economie af te koelen. Hierdoor zou de rente op geldleningen verder oplopen. De kosten van het lopende investeringsprogramma zouden hierdoor verder kunnen stijgen en een groter beslag leggen op de begroting. Op de lange termijn verwacht het CPB dat structurele factoren zoals de vergrijzing weer bijdragen aan een lagere rente (CPB juli 2022 'Structurele oorzaken van lage rente'). Hiervoor zal de inflatie eerst moeten afnemen.
  • Vergrijzing uit zich nu ook nadrukkelijk op de arbeidsmarkt: op diverse disciplines blijkt het moeilijk om personeel te vinden of tijdelijke krachten in te huren. Dit is een breder probleem dat in meerdere westerse landen speelt. Voor Leiden zet het de continuïteit van dienstverlening en haalbaarheid van projectplanningen onder druk.

Kabinetsbeleid Gemeentefonds

De Algemene uitkering uit het Gemeentefonds vormt het grootste deel van de gemeentelijke inkomsten. Tot nu toe volgde de omvang van het Gemeentefonds de rijksuitgaven. Als de rijksoverheid meer ging uitgeven, nam het Gemeentefonds toe en kregen gemeenten meer geld. Als het rijk moest bezuinigen, kromp het Gemeentefonds en moesten ook gemeenten bezuinigen.

Het kabinet Rutte IV heeft deze koppeling vanaf 2026 losgelaten in combinatie met het bevriezen van de groei van het Gemeentefonds op 1 miljard en herinvoeren van de door eerdere kabinetten voorgestelde opschalingskorting. In financiële zin betekent dit voor de gemeentebegroting dat door de beleidsintensiveringen door Rutte IV tot en met 2025 het Gemeentefonds sterk groeit, maar dat vanaf 2026 de ruimte nihil is en de gemeente niet wordt gecompenseerd voor groei en stijgende uitgaven, bijvoorbeeld als gevolg van vergrijzing. Inmiddels voeren de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het kabinet gesprekken over (structurele) compensatie van het tekort dat nu in 2026 voor gemeenten ontstaat. In de Septembercirculaire is vooralsnog alleen een incidenteel bedrag opgenomen dat voor Leiden neerkomt op 8,1 miljoen. De gesprekken tussen kabinet en VNG over structurele compensatie voor groei van de gemeenten lopen nog. Zie voor verdere analyse het programma dekkingsmiddelen, overhead, Vpb (= vennootschapsbelastingplicht) en onvoorzien .

Structureel begrotingsevenwicht

In de begroting rapporteren we over het structureel begrotingsevenwicht: de mate waarin tegenover structurele uitgaven ook structurele baten staan om deze op de lange termijn te kunnen betalen. Ten opzichte van de beoordeling bij eerdere begrotingen hebben de provinciaal toezichthouders de (interpretatie van) de regels aangescherpt. Meerdere baten die eerder als structureel en lasten die eerder als incidenteel werden geaccepteerd, zal de toezichthouder deze nu bij het beoordelen van de begroting corrigeren in haar oordeel over het begrotingsevenwicht. Omdat begrotingsjaar 2023 een ruim positief structureel saldo kent, is deze ook bij eventuele correcties structureel sluitend. Hiermee voldoet de gemeente aan de eis van de toezichthouder dat het eerste begrotingsjaar structureel sluitend moet zijn en komt in aanmerking voor het normale repressief toezicht.

Bij de beoordeling van het structureel evenwicht hebben we de nieuwe (interpretatie van de) regels toegepast. Dit leidt tot een verslechtering van het begrotingsevenwicht in 2026. Wij menen dat de huidige labeling van incidentele en structurele baten en lasten aansluit bij de aard van de uitgaven en de besluitvorming daarover door de gemeenteraad. De meerjarenbegroting is in alle begrotingsjaren structureel sluitend met een beperkt structureel resultaat van € 27.000 in 2026.

Swot Analyse: de uitgangspositie

De sterke en zwakke punten van onze huidige begroting / balans en de kansen en bedreigingen die we hiervoor zien vatten we samen in de onderstaande SWOT-analyse:

 

Voordelig

Nadelig

Intern

  • Structureel sluitende begroting;
  • Structurele behoedzaamheidsruimte;
  • Behoedzame lijn in omgang met 'ravijnjaar' en opschalingskorting;
  • Weerstandsvermogen op orde met aanvullende buffer voor prijsstijging in projecten.
  • Openstaande taakstelling Sociaal Domein (2,2 mln.) en te realiseren bezuiniging Jeugdhulp (2 mln.) ;
  • Groei naar zeer hoge schuldpositie;
  • Relatief hoge OZB (m.n. niet-woningen), riool- en afvalstoffenheffing kostendekkend;
  • Rentebuffer ontoereikend voor (verdere) rentestijging korte termijn.

Extern

  • Aanvullende afspraken over structurele tegemoetkoming gemeenten vanaf 2026;
  • Incidentele gelden kabinetsakkoord Rutte IV;
  • Hervormingsagenda Jeugd.
  • Verdere rentestijging als gevolg monetair beleid ECB;
  • Hoge inflatie zet haalbaarheid ambities onder druk;
  • Krapte op de arbeidsmarkt;
  • Ontwikkeling maatstaven Gemeentefonds.

De SWOT-analyse laat zien dat de gemeente wat betreft de sluitende begroting (inclusief behoedzaamheidsruimte en buffer voor prijsstijgingen in projecten) en weerstandsvermogen een gunstige uitgangspositie heeft. Ook kiest het college een behoudende lijn tegenover eventuele besluitvorming door het kabinet over de financiën vanaf 2026. Hiertegenover staat wel de hoge schuldpositie, relatief hoge ozb en de openstaande taakstellingen Sociaal Domein en Omgevingswet. Waar bij de jaarstukken de beschikbare risicobuffer nog toereikend leek, is deze door de extreme rentestijging in de recente maanden voor 2023 ingehaald. Zie verderop ook de bijsturingmaatregelen die het college hierop voorstelt. Zie voor een verdere analyse van de financiële positie verderop in dit hoofdstuk en de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing.

In de omgeving geeft met name de door het kabinet toegezegde structurele compensatie voor gemeenten vanaf 2022 kansen voor het verbeteren van het structureel saldo. Ook de diverse investeringsfondsen geven mogelijk kansen voor gemeentelijke beleidsdoelen. De Hervormingsagenda Jeugd kan eveneens bijdragen aan het realiseren van de kostenbesparing die nu in de begroting is verwerkt. Belangrijkste bedreigingen zijn vooral de hierboven beschreven bredere economische factoren zoals inflatie, rente en de krappe arbeidsmarkt. Daarnaast is de ontwikkeling van de maatstaven op basis waarvan het Gemeentefonds wordt verdeeld (aantal inwoners, woningen etc.) van invloed op de algemene uitkering.

2.2. Financiële keuzes ten opzichte van de Programmabegroting 2022-2025

De financiële besluitvorming over de Programmabegroting 2023 loopt door de verkiezingen anders dan in reguliere jaren. Ten behoeve van de college-onderhandelingen heeft de ambtelijke organisatie in maart dit jaar financiële verkenningen opgeleverd. Hierin werden verwachte autonome ontwikkelingen (= buiten directe invloedssfeer gemeente), mee- en tegenvallers doorgerekend om de onderhandelaars een beeld te geven van de verwachte financiële ruimte voor een nieuw college. Dit stuk is ter informatie gedeeld met alle raadsfracties. Vervolgens hebben de coalitiepartners GroenLinks, D66, PvdA en CDA een beleidsakkoord gesloten met aanvullende financiële beleidskeuzes. Bij het opstellen van deze begroting zijn nieuwe financiële ontwikkelingen in beeld gekomen zoals de verdere ontwikkeling van de rente en de gevolgen van de meicirculaire van het Gemeentefonds. De Programmabegroting 2023 is het sluitstuk van dit hele proces. Met deze begroting stelt de raad alle bijstellingen in budgetten vast die op de bovenstaande momenten in beeld zijn gekomen.

In deze begroting geven we een toelichting op de belangrijkste afwijkingen ten opzichte van de budgetten zoals opgenomen in de Programmabegroting 2022-2025. Ten opzichte van deze meerjarenbegroting bevat de Programmabegroting 2023-2026 (exclusief indexering van budgetten en meer technische wijzigingen) de onderstaande bijstellingen:

  

2023

2024

2025

2026

Autonome ontwikkelingen

Lasten

-0,3

2,2

14,0

3,4

Baten

-13,2

-26,1

-43,3

-23,0

Mee- / tegenvallers

Lasten

6,2

6,9

7,9

11,3

Baten

-0,6

-0,1

-0,2

-0,5

Budgetneutrale wijzigingen

Lasten

23,9

16,1

15,2

14,4

Baten

-23,9

-16,1

-15,2

-14,4

Nieuw beleid

Lasten

6,6

6,1

6,7

27,2

Baten

-1,7

-0,6

-0,7

-22,9

Bijsturing

Lasten

6,1

13,3

17,6

5,4

Baten

-3,1

-1,8

-2,0

-2,0

Bedragen x 1 miljoen, - = voordeel

De autonome ontwikkelingen betreffen grotendeels de bijstelling van de Algemene uitkering van het Gemeentefonds.

  • De Algemene uitkering neemt in de periode 2023-2026 geleidelijk netto toe met uiteindelijk 28,1 miljoen in 2025. In 2026 resteert een netto voordeel van 18,6 miljoen. Dit voordeel loopt vooralsnog in 2027 terug naar 10,6 miljoen. Dit is het gevolg van de hierboven genoemde beleidskeuze van het kabinet rondom het "ravijnjaar". Het kabinet en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) hebben gesprekken gevoerd over de manier waarop het structureel tekort voor gemeenten zal worden gecompenseerd.
    Bij het opstellen van de begroting zijn we op basis van berichtgeving ervan uitgegaan dat in 2026 op de rijksbegroting een extra bedrag van 1 miljard zal worden vrijgemaakt voor gemeenten. Het Leidse aandeel hiervan (0,8%) zal naar schatting 8 miljoen bedragen. De gesprekken over het deel dat hiervan structureel gemaakt wordt lopen nog. Omdat we mogen verwachten dat ten minste de groei van de gemeenten hierin gecompenseerd zal worden, doen we de voorzichtige aanname dat het structurele deel uiteindelijk € 0,5 miljoen zal bedragen. We gaan ervan uit dat bij de Kaderbrief 2023-2027 de gesprekken zijn afgerond en het kabinet ook structureel duidelijkheid geeft. Uit de Septembercirculaire 2022 blijkt dat het kabinet nog geen uitspraken doet over het structureel compenseren van het gemeentefonds voor volumegroei. Het restant van de Septembercirclaire betrekken we zoals gebruikelijk bij de Kaderbrief 2023-2027. Zie voor verdere toelichting het beleidsterrein algemene uitkering.
 

2023

2024

2025

2026

Netto ontwikkeling gemeentefonds meicirc. 2022 t.o.v. sepcirc. 2021

-12,3

-22,2

-28,1

-10,6

Aanname Septembercirculaire incidenteel

-

-

-

-7,5

Aanname Septembercirculaire structureel

-

-

-

-0,5

Totaal

-12,3

-22,2

-28,1

-18,6

Bedragen x 1 miljoen, - = voordeel

Ten opzichte van de Programmabegroting 2022-2025 zijn meerdere mee- en tegenvallers verwerkt in de begroting. De grootste mee- / tegenvallers zijn:

  • De implementatie van de Omgevingswet leidt ertoe dat de lasten in programma 6 Stedelijke ontwikkeling in 2023 met afgerond 4,9 miljoen toenemen. Gedurende het meerjarenbeeld neemt dit extra budget af tot € 2,1 miljoen in het laatste jaar. Het budget kan in latere jaren lager zijn omdat de kosten deels samenhangen met implementatie en daarom tijdelijk van aard zijn. De hoogte van de kosten van de invoering van de Omgevingswet zijn goed onderbouwd. De structurele effecten van het daadwerkelijk werken met de Omgevingswet zijn echter nog behoorlijk onzeker. We zullen de kosten daarvoor de komende jaren goed in de gaten blijven houden, zodat een succesvolle invoering en uitvoering mogelijk blijft.
  • De prijsstijgingen zorgen vooral in programma 5 Omgevingskwaliteit en in programma Algemene middelen, overhead, Vpb en onvoorzien voor tegenvallers. Dit zijn vooral verwachte hogere energiekosten van € 2,6 miljoen in 2023 en vanaf 2024 € 1 miljoen structureel. Ook de kosten voor het beheer van de stad vallen daarnaast rond € 770.000 hoger uit door onder meer hogere kosten onkruidbeheersing, stijging van het minimumloon en hogere kosten voor afvalverwerking van restafval en GFT. Aanvullend staat in deze begroting ook een extra investeringsvolume van € 14,3 miljoen om prijsstijgingen bij lopende projecten op te kunnen vangen. Daarnaast vallen ook de kosten voor leerlingenvervoer (€ 0,5 miljoen) en de bedrijfsvoering (€ 0,9 miljoen) hoger uit en wordt de structurele taakstelling applicatierationalisatie (€ 0,5 miljoen) afgeboekt
  • Naast de bovenstaande tegenvallers treden meevallers op in 2023 (€ 4,9 miljoen), 2024 (3,1 miljoen) en 2025 (€ 2,7 miljoen) door de vrijval van kapitaallasten. Dit komt doordat investeringen later in gebruik worden genomen dan eerder begroot. In 2026 slaat dit voordeel om in een nadeel van 131.000 doordat de kapitaallasten van reguliere vervangingsinvesteringen hoger zijn dan de vrijval in dit jaar.
  • De rente op de kapitaalmarkt is in het afgelopen half jaar sterk opgelopen. Waar de gemeente begin dit jaar nog nieuwe leningen afsloot tegen 0,5%, is deze rente nu gestegen tot rond 2% tot 2,5%. Vanwege het omvangrijke lopend investeringsprogramma en de hieruit volgende relatief hoge schuldpositie heeft deze stijging een forse impact op de begroting. Omdat in het verleden rente langjarig is vastgelegd (20 en 30 jaar) en deze stijging voorzichtigheidshalve voor het grootste deel al was begroot wordt de impact weer afgezwakt. Vanwege de gestegen rente verhoogt het college het budget voor de rentelasten in 2023 om een verhoging van 0,5% tot 2% op te kunnen vangen. Hierbij is rekening gehouden met de extra onderuitputting op rentelasten die jaarlijks optreedt en de optie om in deze onrustige markt financiering met een kortere looptijd aan te trekken. Dit leidt uiteindelijk tot een extra structurele last rond € 0,7 miljoen. Zie voor meer informatie de paragraaf financiering.
  • Om voor de toekomst ruimte te hebben om extra stijging van rente op te vangen stellen we voor de rente op nieuwe geldleningen in 2024 eveneens met 0,5% te verhogen tot 2,5%. Hiermee ontstaat een extra buffer van ongeveer 0,9 miljoen structureel voor een rentestijging op korte termijn. Bij de Kaderbrief 2023-2027 bezien we opnieuw de ontwikkelingen op de kapitaalmarkt en doen een nieuw voorstel voor het beleid ten aanzien van de financiering.

Een aantal begrotingswijzigingen is budgetneutraal, dat wil zeggen dat tegenover een extra uitgave een extra inkomst staat of dat door de raad hiervoor bestemde middelen worden ingezet. De grootste budgetneutrale wijzigingen zijn:

  • In 2023 nemen de lasten met € 7,3 miljoen toe door de kosten voor de noodopvang van Oekraïense vluchtelingen. De rijksoverheid heeft toegezegd deze kosten volledig te vergoeden. Daarom boeken we een inkomst in van gelijke omvang. Omdat de precieze wijze van compensatie nog niet bekend is lopen we als gemeente hierop nog een risico. Dit risico is meegenomen bij het bepalen van het benodigd weerstandsvermogen. Zie ook programma 9 Maatschappelijke ondersteuning.
  • In 2023 komt Servicepunt71 integraal over naar de gemeente Leiden. De baten en lasten in de Leidse begroting nemen hierdoor toe met afgerond 15 miljoen doordat de kosten die Servicepunt nu maakt voor de regiogemeenten en de jaarlijkse deelnemersbijdrage van Leiderdorp, Oegstgeest en Zoeterwoude in de begroting worden verwerkt. De overgang van Servicepunt staat verder toegelicht bij het programma Algemene middelen, overhead, Vpb en onvoorzien en in de paragraaf bedrijfsvoering.
  • De lasten zijn vanaf 2023 € 0,8 miljoen hoger door de nieuwe inburgeringstaken die vanaf 2022 worden uitgevoerd. Dit wordt deels gedekt uit een extra vergoeding van deze taak vanuit de rijksoverheid en deels vanuit een bijdrage van regiogemeenten voor wie gemeente Leiden deze taak uitvoert. Zie ook de toelichting op programma 10 Werk en inkomen.

In het beleidsakkoord Samen Leven in Leiden hebben coalitiepartners CDA, D66, GroenLinks en PvdA diverse voornemens tot nieuw beleid vastgelegd. De extra budgetten hiervoor zijn verwerkt in de programmabudgetten. In de alinea 'programmakosten' staan deze budgetten steeds afzonderlijk toegelicht onder het kopje 'nieuw beleid beleidsakkoord Samen Leven in Leiden'. Hierbij hebben de onderstaande keuzes het grootste financieel effect:

  • Investeringen in de stad: impuls aan de vergroening van de stad door start met de tweede groene ring (€ 1,65 miljoen aan investeringsvolume) en het combineren van reguliere vervangingsinvesteringen in de wijken met vergroening en klimaatadaptieve maatregelen (€ 5,4 miljoen aan investeringen). Daarnaast het voorstel om tot en met 2026 in totaal 26,5 miljoen te investeren in verkeersveiligheid, leefbaarheid en duurzame mobiliteit. Ook is € 11,7 miljoen beschikbaar gesteld voor de Derde fase IHP (Ingtegraal Huisvestingsplan onderwijshuisvesting). De investeringen in bereikbaarheid worden gedekt door de reserve parkeren van € 17 miljoen in te zetten voor dekking van kapitaallasten.
  • Tijdelijk extra inzet om een impuls te geven aan structurele taken door bijvoorbeeld het tijdelijk creëren van de functie van regisseur bedrijventerreinen (150.000 tot en met 2026), inzet van twee keer 1 miljoen in 2024 en 2025 voor een impuls aan wijksportparken. Daarnaast wordt de reserve sociaal domein ingezet voor het verkennen van vernieuwende aanpakken voor het vergroten van bestaanszekerheid (€ 0,9 miljoen) en kansengelijkheid (€ 0,6 miljoen) van inwoners. Ook dekt deze reserve de tijdelijk extra inzet op de aanpak van eenzaamheid (1 miljoen) en een subsidieregeling huisvesten kwetsbare doelgroepen (0,5 miljoen). Tot slot investeert het college in de periode 2023-2025 drie keer 800.000 voor het verbeteren van ICT en dienstverlening en in 2023 en 2024 twee keer € 150.000 voor een kwaliteitsslag op het gebied van werving en recruitment. Met deze en andere tijdelijke maatregelen wil het college bestaande taken een impuls geven zodat deze beter en efficiënter kunnen worden uitgevoerd.
  • Voor een aantal taken stelt het college voor om extra structurele budgetten vrij te maken. De grootste hiervan is een structureel budget van 500.000 voor het moderniseren van arbeidsvoorwaarden om als Leiden een aantrekkelijk werkgever te blijven. Daarnaast bevat de begroting een extra budget van 350.000 voor het ondersteunen van culturele instellingen voor het doen van hun huurdersonderhoud aan vastgoed en € 350.000 budget voor de uitvoering van het programma Leiden Duurzaam Bereikbaar en de uitrol van duurzame stadsdistributie.
  • Aanvullend op de keuzes uit het beleidsakkoord bevat deze begroting een aantal nieuwe beleidsuitgaven die nu om een besluit vragen. Dit is in programma 3 Economie het voorzetten van de functie programmamanager Kennisstad (121.000) en reserveren budget voor subsidiëren van de huisvesting van PLNT in de Nieuwe Energie (€ 150.000 vanaf 2026). Binnen programma 8 is vanaf 2025 een extra budget van € 368.000 opgenomen voor verduurzaming van installaties en renovatie van de publieksruimten van het pand van Erfgoed Leiden aan de Boisotkade. Tot slot is het budget van programma 9 in 2023 eenmalig met € 108.000 verhoogd voor het aanpakken van de problematiek rondom praktijkruimten voor huisartsen.

De financiële bijlage uit het beleidsakkoord 2022-2026 is bijgevoegd als bijlage 5.3 bij deze begroting. Deze bevat een overzicht van alle keuzes tot nieuw beleid in het beleidsakkoord.

Om tot een sluitende meerjarenbegroting 2023-2026 te komen nemen we in deze begroting een aantal bijsturingsmaatregelen. Deze hebben vooral betrekking op het verbeteren van het structureel begrotingssaldo in de laatste jaren:

  • Om de hogere kosten van onderhoud riolering / klimaatadaptieve maatregelen en verwijdering van huishoudelijk afval in de stad te kunnen dekken, handhaaft het college het uitgangspunt van kostendekkende tarieven. Dit betekent dat de opbrengst afvalstoffenheffing en rioolheffing in deze collegeperiode extra stijgt met € 1,4 miljoen. Zie voor een verdere toelichting de paragraaf lokale heffingen. Gezien de extra kosten door de invoering Omgevingswet en de relatief lage kostendekkendheid van de bouwleges verhoogt het college de opbrengsten bouwleges vanaf 2026 structureel met 250.000 met een ingroei van € 125.000 in 2025. Overige belastingen en retributies worden niet meer dan trendmatig verhoogd.
  • We verrekenen de diverse saldi die in de verschillende jaren ontstaan met de concernreserve. Door de hogere algemene uitkering uit het gemeentefonds tot en met 2025 en de uitkomst van de Septembercirculaire 2022 ontstaat forse incidentele ruimte in de concernreserve. We kiezen ervoor om deze ruimte voor € 34,9 miljoen toe te voegen aan de reserve afschrijvingen investeringen en hiermee kapitaallasten te dekken die nu op de structurele begrotingsruimte drukken. De structurele ruimte die hierdoor vrijvalt zet het college in om de meerjarenbegroting structureel sluitend te maken.
  • De openstaande taakstelling sociaal domein vullen we vanaf 2024 in met het voordelig resultaat op het sociaal domein. Dit is vooral het gevolg van extra Jeugdmiddelen die - mede als gevolg van de herijking van het Gemeentefonds - binnenkomen. Hierdoor is de structurele taakstelling sociaal domein (bij de Programmabergoting 2022 nog 3,7 miljoen vanaf 2025) verlaagd naar structureel 2,2 miljoen vanaf 2026. Het structureel behoedzaamheidsbudget is tot eenzelfde bedrag verlaagd. De vrijval is ingezet om de begroting structureel sluitend te krijgen.

De aanpassingen in budgetten staan per beleidsterrein toegelicht in het hoofdstuk 'programmakosten' bij ieder begrotingsprogramma.

Ontwikkelingen Sociaal Domein en behoedzaamheidsruimte

De bovenstaande ontwikkelingen vallen deels binnen de afgesproken verevening tussen (delen van) begrotingsprogramma's 7 Jeugd, 9 Maatschappelijke Ondersteuning, 10 Werk en inkomen en de reserve Sociaal Domein. De ontwikkeling van de relevante delen deze begrotingsprogramma's is toegelicht in de paragraaf bijzonder programma doorontwikkeling sociaal domein. Door een meevaller op de middelen voor de Jeugdhulp in de Algemene uitkering in te zetten voor het deels invullen van de taakstelling sociaal domein, resteert in 2026 nog een structurele taakstelling van 2,2 miljoen.

2.3. Financiële positie

Net als bij de Programmabegroting 2022 gaan we op basis van de begrippen 'stabiliteit', 'flexibiliteit' en 'robuustheid' in op de financiële positie van de gemeente Leiden. Zie voor meer informatie over de financiële positie en het risicoprofiel ook de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing.

Flexibiliteit

De Programmabegroting 2023 is in alle jaren structureel sluitend (zie ook het hoofdstuk structureel en reëel evenwicht) met een klein voordelig structureel saldo van € 27.000 in 2026. Dit is een goede uitgangspositie voor het op lange termijn structureel sluitend houden van de begroting. Ten opzichte van de Programmabegroting 2022 zijn alle taakstellingen uit de Programmabegroting verdwenen op de taakstelling sociaal domein na. Omdat hiertegenover de behoedzaamheidsruimte van minimaal gelijke omvang wordt aangehouden blijft de begroting als geheel echter structureel in evenwicht. Met behoudende keuzes zoals het ramen van extra structurele middelen voor de Omgevingswet en het structureel rekening houden met de kapitaallasten die in 2027 ontstaan door investeringen in de huidige meerjareninvesteringsplanning vaart het college een behoedzame koers. Mede hierdoor acht het college het verantwoord om gedeeltelijk al vooruit te lopen op structurele doorwerking van de septembercirculaire van het gemeentefonds. De verdere (structurele) effecten van de septembercirculaire betrekken we bij het opstellen van de Kaderbrief 2023-2027.

Wat betreft de mogelijkheden om bij structurele tegenvallers bij te sturen, is de ruimte via het verhogen van de inkomsten beperkt. De afvalstoffenheffing en rioolheffing zijn kostendekkend en kunnen dus niet verder worden verhoogd om bredere financiële problematiek in de toekomst op te lossen. De OZB niet-woningen is één van de hoogste van Nederland, dus ook hier is de effectieve ruimte om hiermee op langere termijn bij te sturen beperkt, al blijft dit uiteraard een politieke keuze. Aan de uitgavenkant zijn de gestegen kapitaallasten een beperkende factor in het snel structureel kunnen bezuinigen. Voor de langere termijn zijn ook kapitaallasten van (vervangings)investeringen wel te beïnvloeden.

Weerbaarheid

De concernreserve voldoet aan de hiervoor vastgestelde norm. Het benodigd weerstandsvermogen van de gemeente is in de financiële verordening vastgesteld op ratio weerstandsvermogen 1 voor 2023-2025 en ratio weerstandsvermogen 1,5 voor 2026. In deze programmabegroting 2023 is het benodigd weerstandsvermogen met 0,7 miljoen toegenomen ten opzichte van het risicoprofiel bij de Jaarstukken 2021. De stand van de concernreserve voldoet in alle jaren aan deze norm. Conform de afspraken bij het beleidsakkoord is rekening gehouden met extra incidentele ruimte van € 3 miljoen die de gemeenteraad desgewenst kan betrekken bij de behandeling van de Programmabegroting 2023. Na inzet van deze 3 miljoen heeft de concernreserve nog een marge van € 838.000. Het college stelt voor om deze marge aan te houden voor het opvangen van toekomstige tegenvallers of nadere afweging bij de volgende Kaderbrief 2023-2027.

Verloop concernreserve (per 31/12 in 1.000)

Stabiliteit

Voor het voorkomen van onverwachte schommelingen heeft vooral de toenemende schuldpositie van de gemeente de aandacht. In vorige raadsperiodes en bij de vorming van het coalitieakkoord is besloten om te investeren in de stad. Hierbij is steeds de politieke afweging gemaakt wat nodig is voor de stad. Als gevolg van dit investeringsprogramma van de afgelopen jaren in met name bereikbaarheid (parkeergarages, Leidse Ring Noord etc.), onderwijshuisvesting, vergroening en klimaatadaptieve maatregelen, riolering en sportaccommodaties stijgt de (geprognosticeerde) liquiditeitsbehoefte van de gemeente.

De rente is in korte tijd zeer sterk gestegen. In de meerjarenbegroting was deze rentestijging al grotendeels meegenomen. Met de besluitvorming in deze begroting zijn de begrote rentelasten voor 2023 in lijn gebracht met de huidige marktomstandigheden en creëren we in 2024 een aanvullende buffer. Het is onzeker hoe de rente zich verder zal ontwikkelen. Dit zal sterk afhangen van de verdere economische situatie (met name inflatie) en het monetair beleid dat de ECB in reactie hierop zal voeren. Bij de volgende Kaderbrief 2023-2027 staan we opnieuw stil bij de ontwikkelingen op de kapitaalmarkt en nemen we verdere maatregelen indien noodzakelijk.