Programmabegroting 2024

Hoofdlijnen financiële positie

Het financiële beeld bij deze begroting is door de economische situatie en de val van het kabinet Rutte IV nog steeds onzeker. Er blijft sprake van kansen en risico's ten aanzien van de financiële ruimte die we als gemeente hebben. We moeten daarom een lijn blijven kiezen tussen voorzichtig genoeg begroten om de risico's op te kunnen vangen, maar niet té voorzichtig begroten zodat nu voorzieningen en plannen voor de stad moeten worden afgebroken terwijl dit later niet nodig kan blijken te zijn. In dit hoofdstuk lichten we de financiële beleidskeuzes toe.

Paragraaf 2.1. schetst de externe invloeden op de cijfers en de kansen en onzekerheden die hierbij spelen. In de volgende paragraaf geven we een samenvatting van de financiële besluitvorming in deze begroting ten opzichte van de besluitvorming bij de Kaderbrief 2023-2027. De laatste paragraaf gaat dieper in op de financiële positie.

2.1. Binnen welke context stellen we de Programmabegroting 2024 op?

Hoe ontwikkelt de economie zich om ons heen?

De macro-economische situatie in de wereld is nog steeds onstuimig. Oorzaken hiervan zijn vooral de effecten van de Russische inval in Oekraïne en de naweeën van coronaepidemie. Op onderdelen zien we de situatie iets stabiliseren, op andere onderdelen blijft de onzekerheid groot.

  • De hoge inflatie lijkt geleidelijk af te nemen. Vooral de hoge energieprijzen van begin 2023 zijn gedaald, al hangt veel af van de gasvraag tijdens de komende winter. De inflatie heeft zich ondertussen verbreed in diverse cao's en prijzen van producten. De verstoringen in productieketens door Covid zijn grotendeels voorbij en door het monetair beleid van diverse banken koelt de wereldeconomie af. Dit drukt ook de vraag (en prijs) van (bouw)materialen. Hoewel de inflatie nog steeds boven de 2%-doelstelling van de Europese Centrale Bank blijft, lijkt een dalende lijn ingezet.
  • Onder invloed van de inflatieontwikkeling heeft de Europese Centrale Bank op 14 september besloten om de rente nog één maal te verhogen. Tegelijkertijd geeft de ECB aan dat het huidige renteniveau - als dat langere tijd wordt aangehouden - een substantiële bijdrage zou moeten leveren om inflatie naar een aanvaardbaar niveau terug te brengen. De ECB verwacht dus de rente de komende periode niet verder te verhogen. Dit zou betekenen dat de huidige raming van de rente op nieuwe geldleningen in de Leidse begroting voor de komende vier jaar niet hoeft te worden bijgesteld. De structureel hogere rente betekent wel dat we bij iedere kaderbrief in het laatste jaar van de meerjarenbegroting door herfinanciering van de relatief goedkope leningen uit het verleden sowieso een nadeel moeten opvangen. Veel zal afhangen van de verdere ontwikkeling van de inflatie. Als de ECB op enig moment concludeert dat verdere renteverhogingen nodig zijn om de inflatie af te remmen, kan dit naar de toekomst voor extra financiële opgaven leiden. Door de relatief hoge schuldpositie blijft de Leidse begroting hier extra kwetsbaar voor.
  • De krapte op de arbeidsmarkt en de uitdagingen vanuit de stikstofproblematiek en drukte op het elektriciteitsnet blijven onverminderd hoog ten opzichte van het beeld bij de Kaderbrief 2023-2027. Met de val van het kabinet zal een duidelijke lijn in het stikstofdossier mogelijk nog verder worden vertraagd. De regelgeving rondom stikstofneerslag heeft vooralsnog vooral effect op de uitvoeringswijze van bouwprojecten waardoor soms vertraging optreedt. In hoeverre landelijke beleidskeuzes rondom stikstof in de toekomst meer verstrekkende gevolgen gaan hebben is nu nog onzeker. De drukte op het stroomnet zet nu bedrijvigheid onder druk en kan ook effect gaan hebben op bouwen in de stad.

Wat is de financiële uitgangspositie van de gemeente bij het opstellen van de Programmabegroting 2024?

Bij de programmabegroting en kaderbrief gebruiken we een SWOT-model om in hoofdlijnen een beeld te geven van de sterke en zwakke eigenschappen van onze eigen begroting en balans. Ook laten we in dit model zien welke grootste kansen en bedreigingen in de omgeving van invloed kunnen zijn op de financiële positie van de gemeente.

 

Voordelig

Nadelig

Intern

Sterkte

  • De Kaderbrief 2023-2024 geeft een structureel sluitend meerjarenbeeld met reservering structurele begrotingsruimte voor kapitaallasten na 2027.
  • Behoedzame lijn ten aanzien van omvang Algemene Uitkering Gemeentefonds.
  • Het weerstandsvermogen is op orde.

Zwakte

  • Groei naar een zeer hoge schuldpositie: begroting is zeer gevoelig voor rente-ontwikkeling.
  • Impact loon- en prijsontwikkeling op kostenramingen voor een deel nog onzeker.
  • Openstaande taakstelling Sociaal Domein.
  • Relatief hoge ozb (m.n. niet-woningen) en kostendekkende riool- en afvalstoffenheffing.

Extern

Kans

  • Lobby VNG over omvang Gemeentefonds i.r.t. gemeentelijk takenpakket.
  • Hervormingsagenda Jeugd i.r.t. invulling taakstelling.

Bedreiging

  • De renteontwikkeling op lange termijn is onzeker.
  • De val van het Kabinet / verkiezingen
  • Op peil blijven van woningbouw (m.n. door rente en stikstofproblematiek)

Met de Kaderbrief 2023-2024 ligt er een structureel sluitend meerjarenbeeld met een toereikende concernreserve. In de ledenbrief Begrotingsadvies 2024-2027 van 14 juli jl. riep de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) haar leden op om vanaf 2026 een niet-sluitende begroting vast te stellen. Het college blijft echter binnen het meerjarenbeeld sturen op een sluitend perspectief. Hoewel het college van mening is dat de financiële ruimte binnen het Gemeentefonds voor gemeenten structureel ontoereikend is om alle gemeentelijke taken en ambities ten volle uit te kunnen voeren, voelt het ook de verantwoordelijkheid om een solide financieel beleid te voeren. De hierboven omschreven 'zwakten' en 'bedreigingen' voor de Leidse begroting geven hiervoor motivatie. Dit is een meer behoudende koers dan het VNG-advies. Het college heeft voor dit sluitend perspectief wel meerdere ambities in de Kaderbrief 2023-2027 moeten uitstellen. Als een toekomstig kabinet besluit om inderdaad gemeenten structureel tegemoet te komen, dan levert dit voor Leiden extra begrotingsruimte op voor de toekomst. Voor deze ambities komt dan mogelijk dekking in beeld. Voor nu maakt het college pas op de plaats.

De grootste bedreigingen voor een sluitende begroting hangen samen met het lopend investeringsprogramma. Een belangrijke component hierbinnen is de renteontwikkeling. Daarnaast hebben we bij de Kaderbrief 2023-2027 gericht de toen bekende en reële knelpunten door loon- en prijsontwikkeling opgelost. Hiermee heeft een grote inhaalslag plaatsgevonden voor de piek van de inflatie eind 2022 / begin 2023. We kunnen echter niet uitsluiten dat bij toekomstige actualisaties van investeringsramingen en budgetten nog een onoplosbaar 'koopkrachtverlies' naar boven zal komen dat om bijsturing vraagt.

Binnen het sociaal domein staat vanaf 2027 een structurele taakstelling open van 3,4 miljoen. In de Kaderbrief 2023-2027 heeft het college besloten om hiervan 2,3 miljoen in te gaan vullen. Mogelijk kan de Hervormingsagenda Jeugd hierin nog aanvullende mogelijkheden bieden.

Bij de Algemene dekkingsmiddelen is vooral het op peil blijven van de woningbouwproductie in Leiden een aandachtspunt: in de ramingen voor de Algemene uitkering uit het Gemeentefonds hebben we (met een voorzichtigheidsafslag) rekening gehouden met de toekomstige groei van de stad (zie ook programma Algemene dekkingsmiddelen). Als het aantal woningen fors lager uitvalt, kan dit ook de Algemene uitkering raken. Tot slot heeft gemeente Leiden relatief hoge belastingen (m.n. ozb niet-woningen) en zijn de riool- en afvalstoffenheffing kostendekkend. De effectieve ruimte om hiermee aanvullende structurele tegenvallers op te vangen is daardoor relatief beperkt.

2.2. Wat is er financieel veranderd ten opzichte van de Kaderbrief 2023-2027?

In de Kaderbrief 2023-2027 heeft de gemeenteraad de kaders vastgesteld voor deze Programmabegroting 2024. Bij de behandeling van dit voorstel heeft de gemeenteraad al de discussie gevoerd over autonome ontwikkelingen, mee- / tegenvallers en nieuwe beleidskeuzes.

Ten opzichte van het financieel beeld bij de Kaderbrief 2023-2027 hebben zich enkele financiële ontwikkelingen voorgedaan met een effect op de meerjarenbegroting. In de onderstaande tabel lichten we deze ontwikkelingen toe en doen we voorstellen voor de wijze waarop we hiermee willen omgaan.

(bedragen x 1.000, - = voordeel)

I/S

2024

2025

2026

2027

a. Meicirculaire Gemeentefonds

S

-670

-840

-1.360

-2.120

b1. Ontwikkeling rentelasten

S

430

700

970

1.200

b2. Inzet rentebuffer behoedzaamheidsruimte

S

-430

-600

-600

-600

c. Correctie kapitaallast investeringen besluitvorming kaderbrief

S

-

-40

-40

-40

d. Bijdrage krediet prijsstijgingen woningbouw uit concernreserve

I

-

1.000

-

-

Totaal mee- / tegenvallers en autonoom

-

-670

220

-1.030

-1.560

e. Toevoegen saldo aan behoedzaamheidsruimte

S

670

780

1.030

1.560

Saldo na bijsturing (te verrekenen met de concernreserve)

-

0

1.000

0

0

a. Meicirculaire Gemeentefonds

Zoals toegelicht in de collegebrief van 8 juni valt de Algemene uitkering uit het Gemeentefonds vanaf 2024 hoger uit. Een deel hiervan betreft taakmutaties: keuzes op rijksniveau om aan een bepaald beleidsveld meer of minder geld te besteden. Deze verrekenen we met de betreffende budgetten in de programmabegroting. Deze wijzigingen hebben we in de hiervoor genoemde brief toegelicht. Na deze taakmutaties krijgt de gemeente vanaf 2024 jaarlijks via de Algemene uitkering extra geld. Dit loopt op tot 2,1 miljoen in 2027.

b. Ontwikkeling rentelasten

Sinds het vaststellen van de Kaderbrief 2023-2027 is de rente op de kapitaalmarkt iets gestegen. Waar we er bij de kaderbrief nog van uit gingen dat de gemeente gemiddeld nieuwe leningen tegen 3,3% rente zou kunnen aantrekken, is deze rente in de afgelopen weken gestegen richting 3,5%. Vanwege het lopend investeringsprogramma moet gemeente Leiden de komende jaren relatief grote bedragen aantrekken op de kapitaalmarkt. De stijging van 0,2% leidt daardoor tot een extra rentelast van 1,2 miljoen.

In de Kaderbrief 2023-2027 heeft de raad een structurele buffer van € 600.000 gevormd om toekomstige rentestijgingen op te vangen. We zetten deze nu in om de renteontwikkeling op te vangen.

c. Correctie kapitaallasten investeringen Kaderbrief

Bij het opstellen van de Kaderbrief 2023-2027 is onterecht een extra kapitaallast van 40.000 als nadeel voor Sportpark De Mors opgenomen. Deze extra kapitaallast was bij het afronden van het raadsvoorstel komen te vervallen.

d. Krediet prijsstijgingen woningbouw

Voldoende duurzame en betaalbare woningen zijn essentieel voor een leefbare stad. De voortgang van meerdere woningbouwprojecten die het hele planproces al hebben doorlopen is door onder meer oplopende rente en stijgende bouwkosten onzeker. Tegelijkertijd is de woningnood onverminderd hoog en heeft een stagnerende woningbouw een negatief effect op de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Het college stelt voor om een krediet van € 8,5 miljoen beschikbaar te stellen voor maatwerkoplossingen. Dit wordt gedekt vanuit herprioritering van meerdere bestaande dekkingsbronnen en inzet van de 1 miljoen vrije ruimte in de concernreserve. Zie de verdere toelichting bij beleidsterrein Wonen in programma 6 Stedelijke ontwikkeling.

e. Bijsturing: toevoegen saldo aan behoedzaamheidsruimte

Met de bovenstaande financiële ontwikkelingen ontstaat 'onder de streep' een structureel saldo van € 670.000 dat oploopt tot afgerond € 1,6 miljoen in 2027. Hierbij is de rentebuffer van 600.000 uit de Kaderbrief ingezet. Het college stelt in deze begroting voor om dit saldo voorlopig toe te voegen aan het structurele behoedzaamheidsbudget en bij de volgende Kaderbrief 2024-2028 te betrekken bij de integrale afweging over de gemeentelijke financiën. Dit adviseren we vanwege de volgende redenen:

  • De onzekerheden blijven onverminderd groot. De bedreigingen zoals opgenomen in de SWOT-analyse vragen om een behoedzame koers. We stellen daarom voor om deze ruimte vast te houden om de verdere ontwikkelingen op de kapitaalmarkt, de effecten van loon- en prijsontwikkeling en verdere afspraken over het Gemeentefonds af te wachten. Daarnaast staan uit de besluitvorming over de Kaderbrief 2023-2027 dekkingsvragen open voor de bibliotheek, verduurzaming Lammenschansweg en onderwijshuisvesting;
  • Voor een goede ambtelijke en bestuurlijke advisering is het wenselijk om besluitvorming over deze ruimte te laten plaatsvinden op basis van een zorgvuldig traject. Richting de kaderbrief wordt bijvoorbeeld verder gewerkt aan planvorming voor de bibliotheek, een nieuw IHP en invulling van de taakstelling sociaal domein. We denken dat het de kwaliteit van besluitvorming ten goede komt om deze informatie bij de afweging te kunnen betrekken.
  • Bij de kaderbrief heeft besluitvorming plaatsgevonden over (nieuwe) ambities en een groot aantal moties en amendementen . We willen nu de focus leggen op het uitvoeren van deze plannen en opdrachten uit (de raadsbehandeling van) de kaderbrief voordat we hieraan nieuwe opdrachten toevoegen.

Na deze verrekening is de behoedzaamheidsruimte als volgt:

(bedragen x 1.000)

2024

2025

2026

2027

Behoedzaamheidsruimte na Kaderbrief 2023-2027

600

600

600

1.714

Inzet rentebuffer voor nadelige renteontwikkeling

-430

-600

-600

-600

Verrekening financiële ontwikkelingen Programmabegroting 2024

670

780

1.030

1.560

Behoedzaamheidsruimte Programmabegroting 2024

840

780

1.030

2.674

Hiervan dient in 2027 een bedrag van € 1,1 miljoen om de resterende niet-ingevulde taakstelling sociaal domein bij de beoordeling van het structureel begrotingsevenwicht te compenseren. Ongeveer € 1,6 miljoen is daarmee voor de volgende kaderbrief vanaf 2027 structureel beschikbaar voor aanvullende tegenvallers of ambities.

2.3. Hoe ziet de financiële positie van de gemeente eruit na het vaststellen van de Programmabegroting 2024?

Op basis van de begrippen 'stabiliteit', 'flexibiliteit' en 'robuustheid' geven we een beeld van de financiële positie van de gemeente Leiden. Zie voor meer informatie over de financiële positie en het risicoprofiel voor de korte termijn ook de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing.

Flexibiliteit

Het begrip flexibiliteit heeft betrekking op de mogelijkheden om op de langere termijn te kunnen bijsturen om de inkomsten en uitgaven van de gemeente.

Met deze Programmabegroting 2024 legt het college een voorstel neer met zicht op een sluitend meerjarenperspectief tot en met 2027 (zie ook hoofdstuk 4.1.3. Structureel en reëel evenwicht). Dit biedt een goede basis om meerjarig de begroting structureel sluitend te houden. In de raming van de structurele lasten voor 2027 houden we voorzichtigheidshalve ook al rekening met € 4,5 miljoen aan kapitaallasten van geplande investeringen waarvan uitvoering start in de periode 2024-2027, maar die buiten het huidige meerjarenbeeld pas in gebruik worden genomen. Zo zorgen we ervoor dat de lasten van de investeringen waarover u de komende vier jaar besluit in toekomstige begrotingen ook echt kunnen worden gedekt.

Ondanks deze maatregelen moeten we onderkennen dat de onzekerheden groot zijn (zie ook de Swot-analyse hierboven). Dit maakt dat we bij het toepassen van een kasschuif (= dekken van structurele lasten via de reserve afschrijvingen investeringen) bijvoorbeeld een behoudende lijn hanteren door hiermee de kapitaallasten van investeringen met een afschrijvingstermijn 40 jaar te dekken. Hiermee beperken we de financiële opgave bij de vervangingsinvesteringen aan het eind van de gebruiksduur (= rond 2064). Met dergelijke maatregelen menen we een verantwoorde balans te hebben gevonden tussen het blijven investeren in de leefbaarheid van de stad en een solide financieel beleid.

Weerbaarheid

Weerbaarheid heeft betrekking op het hebben van voldoende buffers om op de korte termijn risico's op te kunnen vangen.

De belangrijkste buffer voor de korte termijn is de concernreserve. Om de minimale omvang hiervan te bepalen voeren we bij de Jaarstukken en de Programmabegroting een risicosimulatie uit. De concernreserve moet in de eerste drie jaren van de programmabegroting tenminste gelijk zijn aan de uitkomst van deze simulatie. In het laatste jaar van de meerjarenbegroting moet de reserve een omvang hebben van 150% van de uitkomst van de simulatie. De concernreserve voldoet na verrekening van het resultaat van de Tweede Voortgangsrapportage 2023 in alle jaren aan de vereiste minimale omvang. Het verloop van de concernreserve (in 1.000) is in de periode 2023-2027 als volgt:

Het bovenstaande verloop van de concernreserve is inclusief het resultaat van de Tweede Voortgangsrapportage 2023. Hierin wordt € 807.000 onttrokken aan de concernreserve. In de grafiek is de toevoeging van het eigen vermogen van Servicepunt71 van € 3,7 miljoen per 31 december 2022 niet meegenomen, omdat dit in de Tweede Voortgangsrapportage 2023 meteen weer wordt onttrokken. In het verloop van de concernreserve in de toelichting op de reserves in deze begroting is het saldo van Tweede voortgangsrapportage niet meegenomen en het toegevoegde eigen vermogen SP71 juist wel. Hierdoor wijkt het verloop van de concernreserve achterin deze begroting af van de bovenstaande grafiek.

Stabiliteit

Stabiliteit heeft betrekking op het voorkomen van onverwachte schommelingen in inkomsten en uitgaven. Vooral de rente- / schuldontwikkeling is hierbij relevant.

Vorige gemeenteraden en ook de huidige gemeenteraad kiezen om te investeren in de leefbaarheid en bereikbaarheid van de stad. Parkeergarages, mobiliteit, sportvoorzieningen, onderwijshuisvesting en klimaatadaptatie vragen om investeringen die moeten worden gefinancierd. De verwachte schuldpositie loopt hierdoor op. De realisatie hiervan blijft al enige jaren achter ten opzichte van de prognose. Bij de Kaderbrief 2023-2027 is getracht de verwachte snelheid van investeringen beter in de begroting vast te leggen. Hiermee ligt er als het goed is een betere prognose voor de schuldpositie en daarmee samenhangende rentelasten. Deze is ten opzichte van de Programmabegroting 2023 lager, maar nog steeds relatief hoog. Dit laat zien dat de gemeente - zoals hierboven al toegelicht - relatief kwetsbaar blijft voor rentestijging. Bij de Kaderbrief 2024-2028 zullen we het meerjareninvesteringsplan opnieuw kritisch evalueren op de verwachte snelheid van de investeringen.